Русинюк М.М.,
аспірант кафедри
публічної політики та політичної аналітики
Національної академії
державного управління при Президентові України
У статті
розглянуто проблемні питання децентралізації публічного управління та
адміністрування в Україні.
Ключові слова: децентралізація, регіональна політика, територіальні громади, місцеве
самоврядування.
Постановка проблеми. Проблема децентралізації влади на сьогодні є надзвичайно
актуальною, особливо для України, зважаючи на ситуацію, яка склалася в нашій
державі [2, с.12]. Пріоритетного значення набуває дотримання збалансованого
соціально-економічного розвитку регіонів та підвищення їх
конкурентоспроможності [7, с. 13]. Нові зовнішні та внутрішні виклики, які
постають перед Україною на сьогоднішньому етапі розвитку, вимагають, зокрема,
формування нової державної регіональної політики, яка б відповідала сучасним
потребам розвитку регіонів і територіальних громад та базувалась на найкращих
вітчизняних та світових теоріях і практиках.
Аналіз досліджень і публікацій з проблеми. Теоретичну основу дослідження склали праці вчених, в яких
висвітлювалося питання децентралізації публічного управління та адміністрування
в Україні, а саме В.О. Величко, О. Бориславська, С. Гриневецький, В.В.
Гриневич, І. Заверуха, Е. Захарченко, Куйбіда В.С. та інші.
Виклад основного матеріалу. Система організації публічної влади і керування нею тісно
пов’язані з територіальним управлінням держави, і між ними існують тісний
взаємозв’язок і взаємообумовленість. На даний час впроваджено процес
децентралізації, але на практиці робота значно затягнулася, оскільки це доволі
складний і конфліктний процес, а адміністративно-територіальний устрій не дає
можливості створити територіальні спільноти, що мають достатній обсяг
матеріальних, фінансових ресурсів, розвинутої соціальної інфраструктури [4,
с.23].
В умовах проведення реформи місцевого самоврядування
виникла необхідність надати необхідні умови територіям і громадам для добровільного
об’єднання. Для цього було ухвалено Закон України «Про добровільне об’єднання
територіальних громад», надано можливість проводити місцеві референдуми з цього
приводу. Отже в Україні фактично стартувала реформа місцевого самоврядування,
але без її важливої складової – територіально-адміністративної реформи [4,
с.24].
Саме поняття децентралізації згадується у ст. 132
Конституції України, де зазначається, що територіальний устрій України
ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні державної влади [1]. При цьому
проблематика децентралізації вже досить тривалий час перебуває в полі зору
вітчизняних науковців, зважаючи на успішний досвід її реалізації в країнах
Європейського Союзу [8].
Слід зазначити, що тривалий час обговорюються переваги
і недоліки централізації та децентралізації. Західні вчені виокремлюють дві
протилежні моделі, які описують відносини всередині держави, — моделі
партнерства і посередництва. Але для українського суспільства не завжди
зрозумілим залишається зміст таких понять, як «централізація» і
«децентралізація», «концентрація» і «деконцентрація», не визначеними
залишаються їх відмінності, перевагою є лише бажання змін, що посилюється
абсолютно незадовільним рівнем надання публічних послуг, розвитку місцевої
інфраструктури тощо [2, с.13-14].
Загалом управління місцевими справами може
здійснюватися двома способами: як призначуваними «згори» чиновниками державного
апарату, які функціонують на місцях (місцеве управління), так і на основі
самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць (місцеве
самоврядування) [2, с.14]. Однак саме останнє закономірно вважається необхідною
складовою демократичної системи управління суспільством, адже воно забезпечує
управління значною частиною справ у місцевих територіальних одиницях на основі
самоорганізації населення цих одиниць (територіальних колективів).
Зазвичай регіони прагнуть розширити свої владні
повноваження, водночас перекладаючи на центр забезпечення соціально-економічних
потреб своїх жителів. Зрозуміло, що така модель територіального устрою потребує
кардинальної перебудови [3].
Сьогодні адміністративно-територіальна реформа має
розглядатися не як чергова кадрово-структурна перебудова, а як концептуально
осмислений перехід до нової філософії управління, що потребує не частих змін, а
системного оновлення всього змісту органів виконавчої влади. Перетворення
унітарної української держави з централізованої у децентралізовану, – не є
самоціль, а необхідна умова для самореалізації потенціалу регіонів, кожної
територіальної одиниці, кожного громадянина України для ефективного розвитку
місцевого і регіонального самоуправління [4, с.23].
Територія адміністративно-територіального об’єднання
визначається на основі доступності послуг. Ще один критерій, що ставить під
сумнів нинішній територіальний устрій країни, – рекомендація, щоб
адміністративний центр адміністративно-територіального об’єднання був
«максимально наближений до її географічного центру», що зараз часто не
дотримується.
Варто зазначити, що Європейська хартія місцевого
самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р.
та після набуття чинності стала частиною вітчизняного законодавства, визначає
місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування
в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних
справ [6]. В аналогічний спосіб Конституція України закріплює місцеве
самоврядування як право територіальної громади «самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 140) [1].
Зауважимо, що ці положення є правовим утвердженням принципу законності
місцевого самоврядування.
Крім того,
положення законодавства України фактично забороняють органам місцевого
самоврядування вирішувати питання, повноваження на розв’язання яких прямо не
передбачено законом. Також із конституційних положень чітко випливає, що спосіб
здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування має бути
визначений саме на рівні закону. Такі приписи нівелюють цінність локального
підходу до правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування та
локальної правотворчості загалом, фактично позбавляючи його предмета правового
регулювання. А варто зауважити, що однією із вимог Європейської хартії
місцевого самоврядування є можливість пристосувати здійснення повноважень
органами місцевого самоврядування до місцевих особливостей та потреб, адже саме
у цьому і полягає цінність місцевого самоврядування [5].
Тому проблемою є неузгодженість та відставання
галузевих міністерств від поточних темпів децентралізації та їх реагування на
виклики, які постають перед новоствореними громадами. Часто громади просто не в
змозі відповісти на питання своїх членів: що буде з медичним обслуговуванням,
освітою, соціальною допомогою, бо не отримують від міністерств чіткого бачення,
а тим більше алгоритмів, стандартів чи механізмів реалізації секторальних
реформ [9, с.23].
Наступна проблема, про яку часто згадують, — кадровий
голод для нових виконкомів, бо робота в них потребує більшого обсягу знать та
досвіду. Зараз і держава, і міжнародна донорська спільнота пропонують
активістам, працівникам виконкомів колишніх сільрад та посадовцям органів
місцевого самоврядування різноманітні курси, семінари та інші форми навчання, але
все треба робити системно та швидко.
Траплялися випадки, що люди скаржилися на нечітко
прописану процедуру реєстрації новоутворених громад. Спочатку законом
переписувалося ліквідовувати старі ради. Але знайшовся вихід. Дніпропетровська
область першою розробила та подала до Києва пропозиції щодо удосконалення
законодавчого поля в цьому питанні і наприкінці 2015 року процедуру
реорганізації (а не ліквідації) було узгоджено. Об’єднана громада ставала
правонаступником попередніх, набувала права на активи та пасиви попередніх
сільрад. На Дніпропетровщині першими зареєстрували виконкоми рад, як юридичні
особи, що покращило їх управлінсько-господарську спроможність [12, с.23].
Оскільки місцеве самоврядування є однією з
фундаментальних засад сучасної демократичної системи управління, втіленням
влади народу у специфічній формі і на відповідному рівні, воно передбачає
можливість самостійного вирішення питань місцевого значення в інтересах
населення територіальної одиниці на підставі закону. У той же час місцеве
самоврядування – це форма публічної влади, що реалізується специфічними
суб’єктами — територіальними громадами і сформованими ними органами, має
особливий об’єкт — питання місцевого значення та здійснюється на основі
окремого типу власності — комунальної (муніципальної) власності. Названі
істотні риси характеризують особливу природу місцевого самоврядування і
зумовлюють його специфічне місце у системі публічної влади держави [2, с.19].
Основною метою повинно стати чітке визначення місця
регіону у світовій економіці та сприяння розвитку напрямів у секторах, які
мають найвищий потенціал і можуть підтримувати розвиток інших секторів.
Самодостатнє зростання повинно стати новою формулою успіху регіонів. Ці
тенденції посилено змінами у системі функціонування публічного управління в
цілому, відмовою від централізованого підходу та уніфікованих політик на
користь диференціації і комплексних форм організації. На нашу думку, Україні
також треба звернути увагу саме на розвиток людського потенціалу, визначивши
цей напрям як пріоритетний і в політиці місцевого самоврядування [2, с.17].
У межах демократичної системи управління вважається,
і, на нашу думку, абсолютно справедливо, що місцеві проблеми доцільніше та
ефективніше вирішувати не з центру за допомогою державних чиновників, які
працюють на місцях, а передусім шляхом підтримки та активізації діяльності
територіальних громад. Цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що,
будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, а отже, й
найліпше обізнаним із повсякденними проблемами життєдіяльності мешканців
територіальних колективів, воно може якнайкраще забезпечити населення широким
спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торговельних, культурних,
освітніх та ін. [2, с.19].
Висновки. Необхідно
пам’ятати, що політична централізація для демократичних держав є небезпечною,
оскільки за таких умов діяльність усіх органів влади у суспільстві залежить
виключно від волі держави, а всі владні інституції в державі підпорядковані їй.
Натомість демократична держава намагається залучити громадськість до здійснення
публічних функцій з метою оптимального задоволення всебічних потреб сучасної
людини. Саме тому децентралізація влади на сьогодні є актуальною проблемою, яка
потребує свого вирішення шляхом дослідження, аналізу та використання (з
урахуванням національних традицій організації влади на місцях) досвіду країн з
розвинутою системою місцевого самоврядування.
Список
літератури
1. Конституція
України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. - // Відомості Верховної
Ради України (ВВР), 1996, № 30, Ст. 141.
2. Величко
В. О. Децентралізація влади: міжнародний досвід. - // Державне будівництво та
місцеве самоврядування. - Випуск 28, 2014. - 12-22 с.
3. Гриневецький
С. Адміністративно-територіальний устрій: де вихід? / Сергій Гриневецький //
Дзеркало тижня. – 2013. – 24 травня.
4. Гриневич
В. В. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: проблеми і перспективи.
– 23-24 с. - //Актуальні проблеми та перспективи розвитку публічного управління
: матеріали Всеукр. підсумк. наук.-практ. конф. за міжнар. участю. 25 жовт.
2013 р. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2013. – 446 с.
5. Децентралізація
публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України [Текст] / О.
Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін.; Швейцарсько-український проект
«Підтримка децентралізації в Україні» – DESPRO. – К. : ТОВ «Софія», 2012. – 128
с.
6. Європейська
хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. [Текст] // Організація
місцевого самоврядування в Україні : зб. нормат.-прав. актів / упоряд.: П. М.
Любченко, К. Є. Соляннік, Л. В. Челомбитько. – Х. : Юрайт, 2012. – 296 с.
7. Інструменти
регіонального розвитку в Україні: навч.посіб. / за ред. В.М.Вакуленка,
О.В.Берданової. – К.: НАДУ, 2013.-286с.
8. Куйбіда
В.С. Реформа місцевого самоврядування в Україні – погляд з центру: Матеріали
«круглого столу» політиків та експертів. Львів, 4 лютого 2010 року / В.С.
Куйбіда // Вголос. – 15 лютого. – 2010.
9. Сас
О. Децентралізація під мікроскопом: аналіз плюсів та мінусів для об’єднаних
громад: Стаття. - // Електронний ресурс / Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/2101
Русинюк М.М. Проблеми та недоліки децентралізації публічного управління та адміністрування
/ М.М. Русинюк // Вчені записки
Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського. Серія:
Державне управління. - 2018. - Т. 29 (68), №1.
У статті розглянуто проблемні питання
децентралізації публічного управління та адміністрування в Україні.
Ключові слова: децентралізація, регіональна політика, територіальні громади, місцеве
самоврядування.
Русынюк М.М. Проблемы и недостатки
децентрализации публичного управления и администрирования / М.М. Русынюк // Ученые записки
Таврийского национального университета имени В.И. Вернадского. Серия: Государственное управление. - 2018. - Т. 29 (68), №1.
В статье
рассмотрены проблемные вопросы децентрализации публичного управления и
администрирования в Украине.
Ключевые слова: децентрализация,
региональная политика, территориальные общины, местное самоуправление.
Rusyniuk M.M. Problems and disadvantages of the decentralization of public
administration and management / Rusyniuk M.M. // Scientific Notes of Taurida National V.I. Vernadsky University. – Series:
Public administration. – 2018. – Vol. 29 (68),
No. 1.
The article deals with the problem of decentralization of public
administration and management in Ukraine.
Key words: decentralization,
regional policy, territorial communities, local self-government.
PROBLEMS AND DISADVANTAGES OF THE DECENTRALIZATION OF
PUBLIC ADMINISTRATION AND MANAGEMENT
Rusyniuk M.M.
National Academy for Public Administration under
the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine
The problem of decentralization of power today is extremely
relevant, especially for Ukraine, given the situation that has developed in our
state. Priority is given to maintaining balanced socio-economic development of
regions and increasing their competitiveness. The new external and internal
challenges that Ukraine faces at this stage of development require, in
particular, the formation of a new state regional policy that would meet the
current needs of the development of regions and territorial communities and be
based on the best domestic and world theories and practices.
Within the framework of the democratic system of
governance, it is considered, and in our opinion, quite rightly, that local
problems are more expedient and effective not to be solved from the center with
the help of state officials working in the field, but primarily by supporting
and activating the activities of territorial communities. The value of local
government lies in the fact that, being the level of public authority closest
to a person, and therefore more knowledgeable with everyday problems of the
life activity of residents of territorial collectives, it can better provide
the population with a wide range of public services: social, domestic,
commercial, cultural, educational, etc.
It must be remembered that political centralization
for democratic states is dangerous, because under such conditions the activity
of all government bodies in a society depends solely on the will of the state,
and all government institutions in the state are subordinate to it. But the
democratic state tries to involve the public in the implementation of public
functions with a view to optimal satisfaction of the comprehensive needs of
modern man. That is why the decentralization of power today is an urgent
problem, requiring its solution through research, analysis and use (taking into
account the national traditions of organization of power on the ground) the
experience of countries with a developed system of local self-government.
Key words: decentralization, regional policy, territorial communities, local
self-government.
