ПРОБЛЕМИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ В КОНТЕКСТІ ГІБРИДНОЇ ВІЙНИ: ГУМАНТАРНИЙ АСПЕКТ РОСІЙСЬКОЇ АГРЕСІЇ

Ілюк Тетяна Василівна, кандидат історичних наук, доцент кафедри публічної політики та політичної аналітики Національної академії державного управління при Президентові України

Трансформація системи міжнародних відносин наприкінці ХХ – початку ХХІ століття, надзвичайно стрімкий розвиток інформаційних технологій та їх вирішальний вплив на суспільне життя, глобалізація світового інформаційного простору породили нові виклики та загрози. В умовах інформаційного суспільства змінюються механізми впливу держави як на процес прийняття управлінських рішень та формування зовнішньої політики, так і на проблеми захисту власних національних інтересів. Адекватної відповіді потребують загрози на кшалт інформаційного тероризму, глобалізації фейків, «гібридних воєн» тощо, – які постали перед світовою спільнотою. Неспроможність системи світової та регіональної безпеки відповідати новим викликам часу, що, зокрема, чітко продемонструвала й агресія Росії проти України, показує необхідність її модернізації і трансформації у відповідності до посталих викликів.

В умовах нових принципів поділу геополітичного устрою, який наразі визначається поділом не стільки між великими державами із сферами їх впливу, а, швидше, внутрішніми лініями напруженості між зоною стабільності, де панують закон і міжнародне право, де пріоритетними є права людини - і сферою невизначеності, яка характеризується зневагою до закону, численними локальними конфліктами, гіпертрофією сил кримінального ґатунку тощо [12, 4], - виникають нові форми глобального протистояння.

На зміну холодній війні, приходять т. зв. «гібридні» війни, які здійснюються у супроводі ланцюгів гарячих конфліктів, однак військова сила у яких не являється єдиною домінуючою. Як зазначає один із авторів концепції «гібридної війни», консультант міністерства ВМФ США Ф. Хоффман, процеси гібридизації є однією з ознак сучасної епохи, зокрема і у військовій сфері. Нову реальність військових дій він пропонує називати «гібридними» саме через різноманітність форм їх ведення, коли традиційні форми війни переплітаються з організованою злочинністю, тероризмом і іррегулярними конфліктами [2].

Головними джерелами гібридних загроз у сучасному світі вважають т.зв. сірі безпекові, або «буферні зони», що знаходяться на стиці інтересів ключових міжнародних гравців. Зокрема, на Сході Європи лінія нового поділу пройшла територією пострадянських держав, які після холодної війни опинилися в ролі «буферних зон» між Росією та краї нами ЄС і НАТО. Саме таким стратегічним положенням і пояснюється вразливість України, яка стала об’єктом російської гібридної агресії [12, 62].

При цьому, саме контроль за уявленнями стає одним з ключових чинників боротьби за домінування у світі. Роль інформації набуває першочергового значення, а інформаційний інструментарій стає ключовим елементом ведення гібридних війн. Як зазначає Головнокомандувач об’єднаних Збройних сил НАТО в Європі генерал Брідлав, гібридна війна атакує достовірність, щоб відокремити частину країни від механізмів, що її підтримують: «інформаційно, і ця частина гібридної війни вражає найбільше, всіма інструментами породжується фальшивий наратив. Ми починаємо говорити про швидкість і силу брехні, про те, як перемогти фальшивий наратив» [1].

«Гібридні» війни вибудовуються навколо низки інформаційних завдань і носять прихований характер. У таких форматах війни матеріальних цілей досягають активними діями не тільки в фізичному просторі, але й у просторі інформаційному та віртуальному. Її ведуть таким чином, щоб перешкодити супротивнику активно реагувати у відповідь – і це головне завдання гібридного інструментарію, який прагне впливати на центри прийняття рішень супротивника – як військові, так і цивільні. Окрім того, гібридна війна  може постійно змінювати правила гри і задіяні типи сили, оскільки вона одночасно оперує як військовими, так і цивільними складовими [14, 89 – 93].

Саме через таке використання чинників, коли було порушено усю систему ведення війн, Російський Федерації вдалося здійснити анексію українського Криму, скориставшись слабкістю України та дестабілізацією внутрішньополітичної ситуації. Окрім того, наявні фактори свідчать і про завчасну підготовку Росією підґрунтя для такої анексії, що була активно впровадженою в недійному і суспільноцінністному просторі.

Загалом, маємо сказати, що для успішного ведення гібридної війни обов’язковим є наявність або створення певних обов’язкових умов внутрішнього та зовнішнього характеру. Так, серед ключових умов гібридної війни є наявність у країни агресора сильної та дієвої влади, спроможної, попри усі проблеми, згуртувати громадськість довкола єдиної національної ідеї. Необхідним також є наявність достатнього економічного, військового та інформаційного ресурсу, який переважає ресурси супротивника. І, нарешті, обов’язковою передумовою забезпечення успіху в гібридній війні є слабкісті влади самого об’єкта агресії, суспільний розкол, занепад економіки, слабкість на міжнародній арені та зниження дієздатності силових структур [15].

Вже станом на 2014 рік, гібридний інформаційно-медійний характер російської агресії повною мірою виявив слабкі місця у низці стратегічно важливих аспектів національного розвитку України. Зокрема:

1. Відсутність суспільного консенсусу та регіоналізація еліт сприяли поширення нав¢язуваних штампів та розпалюванню національної ворожнечі;
2. Вразливість системи державного управління, яка виявилася розбалансованою після подій Революції Гідності дала можливість супротивнику для проведенню швидких тактичних операцій;
3. Значна економічна, енергетична залежність від Росії, зумовлена, у т.ч. довготривалим проникненням в Україну російського капіталу;
4. Відсутність концептуалізованої державної політики інформаційної безпеки та слабкість державної інформаційної політики;
5. Олігархізація медійного простору та слабке покриття вітчизняним телерадіопростором значної частини території України;
6. Неконтрольованість інформаційного простору, у якому вільно діє критична кількість медіа, що порушує законодавство України і загрожує її національній безпеці.
7. Брак дієвих інституцій та механізмів оперативного реагування на інформаційні та інформаційно-психологічні загрози.
   Таким чином, саме суспільна дезорієнтація та розбалансованість системи державного управління України, яка оговтувалася після кризи, зумовленої Революцією Гідності і втечею екс-президента В.Януковича, дозволила Росії здійснити, як влучно зазначив Головнокомандувач об’єднаних Збройних сил НАТО в Європі Ф. Брідлав: «найбільш дивовижний інформаційний бліцкриг, який ми коли-небудь бачили в історії інформаційних воєн".
   При цьому, особливістю інформаційної війни, що ведеться проти України, являється той факт, що ми маємо справу не просто з ворожою пропагандою, а з явищем, яке фахівці-інформаційники слушно характеризують як "війну смислів/сенсів" (початок якої можна умовно віднести до 2006—2007 рр.) [5]. Саме інформаційно-психологічна війна, приниження української мови і культури, фальшування української історії, формування російськими засобами масової комунікації альтернативної до дійсності викривленої інформаційної картини світу, являється однією із ключових актуальних загроз національній безпеці та обороні України, що прописано і в Стратегії національної безпеки України  [17].
   Потрібно зазначити, що події та процеси, спричинені російською агресією проти нашої держави, значною мірою викрили системний та хронічний характер проблем, що накопичилися і в інформаційній сфері України. Факти свідчать, що станом на кінець 2013 року в Україні фактично не було дієвої системи захисту національного медійного, і, зокрема, телерадіоінформаційного простору. Окрім того, існували цілком сприятливі умови для масової і безперешкодної трансляції аудіовізуального продукту, зміст якого прямо порушував законодавство України у сфері інформаційної безпеки [16, 246].
   Окрім того, як згодом з¢ясували профільні органи, користуючись відсутністю в українському законодавстві обмежень на володіння друкованими виданнями суб’єктами інших країн в Україні, починаючи з 1993 року було створено та зареєстровано понад 30 видань, що у своїй назві використовували слова «Россия», «Русь, «Новороссия». Лише протягом 2014 року Державною міграційною службою, МЗС, а також органами сектору безпеки і оборони було позбавлено акредитації при органах державної влади понад 100 російських ЗМІ і видворено за межі України цілу низку працівників російських медіа за антиукраїнську пропаганду та недотримання журналістських стандартів [16, 246].
   Актуальним залишається і питання вироблення контенту. Як ми вже зазначали, особливістю «гібридної війни» проти України являється підміна агресором пропагандистської діяльності справжньою боротьбою сенсів/смислів». За таких умов, інформаційний чинник, який насправді став наскрізною темою «гібридної війни», виконує не самостійну, а допоміжну роль – супроводжуючи (або забезпечуючи попередню підготовку) військової фази операції. Для ретрансляції цих смислів задіюється уся множина каналів донесення інформації [5].
   Значний інтерес представляє і формування та трансформація гуманітарного фронту гібридної війни Росії, який було подано в якості концепту «м¢якої сили», що стала інструментом реалізації реваншистської геополітичної стратегії, яка активно впроваджується В. Путіним. Початок війни сенсів ми можемо віднести до періоду 2006-2007 років, коли відбувається кристалізація «реваншистської стратегії» В. Путіна, та перегляд концептуальних засад після зміни політичних режимів на теренах СНД (Грузія, Україна, Молдова, Киргизія), які були сприйняті Росією як інспірована ззовні загроза її ідеям геополітичного реваншу. Саме в цей період в РФ починає формуватися сприйняття «м’якої сили» як важливого елементу «гібридної війни», що знайшло відображення в т.з. «доктрині Герасимова». В своїй доповіді для Академії військових наук РФ, де йшлося про особливості сучасної війни, начальник російського генерального штабу В. Герасимов вказував на те, як повинен розгортатися сучасний військовополітичний конфлікт, які елементи мають бути в ньому задіяні та на яких етапах. Так було підкреслено зростання ваги саме невійськових методів тиску на супротивника, зокрема політичний, економічний та гуманітарний елементи. Своєю чергою інформаційне протиборство взагалі визначалося в якості наскрізної діяльності на усіх етапах конфлікту: його зародження, супроводження та у постконфліктний період. Також наголошувалося й на «асиметричних заходах», до яких було віднесено діяльність підрозділів спеціального призначення, розвиток внутрішньої опозиції, а також постійне посилення інформаційного впливу на об’єкт нападу [4].
   З переглядом доктрини зовнішньої політики Росії у 2007 році відбувається включення «м’якої сили», як елементу реалізації зовнішньополітичної стратегії [11]. З цього часу Росія починає інвестувати в м’яку силу як інструмент відновлення свого впливу на пострадянському просторі. Експансія російських ЗМІ в країни СНД та Балтії здійснює помітний вплив на регіональне інформаційне поле. Поширення російської мови та культури в регіоні, в свою чергу, значно підвищує рейтинги м’якої сили Росії. Підтримуючи міграційні тенденції та створюючи концепції «суверенної демократії», як альтернативи західній демократії, що враховує ментальні, історичні та інші особливості, Росія намагається перетворитися в країну-експортера ідеології та стати центром впливу й джерелом нової системи його політичних і культурних цінностей на пострадянському просторі [ 10, 182 – 183 ].
   Предметно, що у «Стратегії національної безпеки РФ до 2020 року», підписаній Д. Медведєвим у травні 2008 року, прописується значна роль поширення російської мови та культури за кордоном через ЗМІ, як дієвого засобу реалізації зовнішньої політики Росії. У цьому документі неодноразово згадується про телебачення та кіноіндустрію, контроль держави над виробництвом фільмів та «патріотичне виховання», як елементи національної безпеки [11]. Результатом такої політики стало нарощення кіновиробництва з метою сприяння поширенню російської мови та культури: лише в період з 2007 по 2008 рік відбулося збільшення кількості випущених фільмів на 13% (з 770 до 873 відповідно). Важливо також підкреслити, що, як зазначалося у доповіді Європейської аудіовізуальної обсерваторії, домінуючою тематикою російського кінематографу стало не просто повернення до радянського минулого, але й переписування його в потрібному ключі [3].
   Із створенням у вересні 2008 року Федерального агентства у справах СНД, співвітчизників, які поживають за кордоном і з міжнародної гуманітарної співпраці Російської Федерації «Росспівробітництво» відбувається інституційне оформлення російської «м’якої сили». Росспівробітництво підпорядковується Міністерству закордонних справ РФ, в узгодженні з яким реалізовує діяльність за кордоном через свої представництва або через своїх представників у складі дипломатичних представництв РФ без включення їх до основного штату представництв. При цьому, предметно, що порядок створення, функціонування та ліквідації представництв, а також роботи представників Росспівробітництва визначається виключно Президентом РФ, безпосередньо якому підпорядковується голова Агентства [13].

Із зміненням зовнішньополітичних пріоритетів РФ, відбувається і трансформація напрямів та масштабів діяльності Агентства [6]. Так, на початку 2008 року на Росспівробітництво покладаються функції комунікаційного каналу із зарубіжними країнами, що дозволив би ефективно ретранслювати культурно-гуманітарні цінності та сприяти формуванню єдиного культурного, наукового та освітнього простору й покращенню міжрегіональних та прикордонних зв’язків, про що неодноразово підкреслював тодішній Президент РФ Д. Медведєв.

Однак, із проголошенням зростання ролі м’якої сили в реалізації зовнішньої політики держави у 2012 році, що знайшло юридичне оформлення в Концепції зовнішньої політики РФ, відбуваються й концептуальні зміни в діяльності Росспівробітництва [8]. Насамперед, повноваження Росспівробітництва доповнюються галуззю сприяння міжнародному розвитку, а також долучається до процесу розробки, реалізації та інформаційно-аналітичного моніторингу політики зміцнення позитивного іміджу та культурно-гуманітарного впливу в світі сучасної Росії. Із набуттям нових повноважень діяльність Агентства набуває принципово нового значення на кшталт американського USAID.

У березні 2012 року відбулася зміна керівника Агентства та розширення його повноважень, а з травня 2012 р. на новопризначеного керівника Агентства К.Й. Косачева покладаються також обов’язки спеціального представника Президента Російської Федерації по зв’язкам з державами-учасниками СНД [19]. Розпочинається робота щодо узгодження із зацікавленими федеральними відомствами формату діяльності Агентства як одного із ключових інструментів м’якої сили. Новим керівництвом Росспівробітництва «м’яка сила» розглядається як один з двох рівноцінних похідних могутності держави, що дозволяє шляхом моделювання, маніпулювання та мобілізації досягати необхідної суспільної реакції.

Україна, з самого початку діяльності Агентства, перебувала у фокусі його уваги. У Києві ще наприкінці 2008 року було створено одне із перших представництв Федеральної агенції – Російський центр науки та культури. Станом на кінець 2011 року представництва Росспівробітництва були відкриті у м. Одеса та м. Сімферополь, обговорювалися також плани по відкриттю центрів у м. Харків, м. Дніпропетровськ, м. Львів. Окрім того, численні Російські центри та російські громадські товариства, що перебували в безпосередньому контакті із представництвами Росспівробітництва діяли в багатьох населених пунктах України, де проживала російська громада (переважно в південно-східній частині України) [18].

Після вибору українцями європейського шляху розвитку та намагання вийти з геополітичного простору російського впливу, що вилилися в події на Євромайдані, відбувається кардинальний перегляд політики використання м’якої сили Росії, яке використовується вже як елемент гібридної війни. Серед пріоритетних напрямів роботи на Україні визначається підтримка російської мови та системи російських шкіл в Україні та робота з молоддю й неурядовими організаціями. Підкреслюється, що на зміну механічному нарощенню гуманітарної присутності, приходить системна робота з різними цільовими аудиторіями за кордоном. При цьому, контакти розвиваються не на державному рівні, а через організовані структури громадянського суспільства, що пов’язували б державні механізми з громадськими, формуючи таким чином ефективну систему, що перебувала б під контролем держави  [9].

Навіть після окупації Росією АР Крим та розв’язання воєнної агресії на Сході України, для легітимізації чого РФ активно використовує риторику захисту російськомовного населення, - діяльність Росспівробітництва продовжує розвиватися в руслі максимального розширення впливу ідей «русского мира» на пострадянському просторі. Паралельно Росія переходить від участі в програмах міжнародної допомоги до конструювання власних таких програм. Зокрема, акцент переноситься на адресні двосторонні програми допомоги, орієнтовані, в першу чергу, на країни СНД, на реалізацію яких в період до 2020 року планується виділити $ 4-5 млрд. Зокрема, мова йде про програми підтримки «українських» програм [7]. Фінансування таких програм, що з початку проходило через Мінфін РФ, тепер проходить по каналам Агентства.

Росспівробітництво бачить своє завдання в тому, щоб розширювати «духовні кордони» «русского мира» як середовища, що розвивається не стільки на етнічній, скільки на духовній єдності. Для досягнення цієї мети, особливе значення набуває Україна - втрата України означає не просто загрозу реалізацію російського імперського проекту, але й являється небезпечною для самої російської державності. Намагання присвоїти українську історію, яскравим свідченням чого являється й широкий спектр заходів по всьому світу з нагоди Хрещення Русі князем Володимиром, проведених Росспівробітництвом; значна увага Агентства до питання Другої світової війни та радянського минулого, що є предметом постійних форумів і використовується з метою консолідації пострадянського простору (в тому числі не без викривлень та замовчувань) свідчать про значну роль гуманітарної складової у російсько-українському конфлікті. Із актуалізацією питання отримання автокефалії Українською православною Церквою, що викликало жорсткий спротив з боку російської сторони, у Російському центром науки та культури в Києві (представництво «Росспівробітництва») активно впроваджуються культурні заходи, присвячені релігійній тематиці, направленні на утвердження позицій Російського Православ¢я.

Той факт, що на сьогодні Агентство є єдиною постійно діючою російською офіційною організацією, що продовжує вести активну роботу в Україні, змушує активніше придивитися до проваджуваної ним роботи, а географічний ареол активності російських товариств, що збігається з територіями нестабільності, дає підстави говорити про штучне створення напруження на теренах України. Мова йде не про скорочення масштабів діяльності, як декларується російським політикумом, а про видозмінення форм та методів роботи, яка все так же направлена на реалізацію російської імперіалістичної політики, в тому числі й засобами м’якої сили. А публічна дипломатія, в даному разі, виступає ширмою для прикриття російського військового та диверсійного втручання. У той же час, активне використання мовного, релігійного та історичного чинників є вагомою складовою гібридної війни та свідчить про трансформацію не лише механізмів роботи Агентства, але й основних пріоритетів зовнішньої політики Російської Федерації.

Таким чином, аналіз гуманітарного аспекту гібридної війни Росії проти України наочно показує вразливість української моделі репрезентації сенсів та обумовлює потребу України у виробленні власної моделі формування наративу, в основі якого лежать наші національні інтереси та враховуються особливості ментального, історичного, ціннісного характеру й дозволили домінувати над сенсами, нав¢язуваними українському суспільству супротивником.

Зокрема, спроможність держави відстоювати власні національні інтереси як всередині суспільства, так і на зовнішньополітичній арені, є однією з ключових гарантій суверенності та соборності України. Для ефективного відстоювання національних інтересів, вважаємо за необхідне реалізацію наступних кроків:

1. Комплексне вироблення державної інформаційної та гуманітарної політики, яка відповідала б посталим перед Україною потребам та наявним викликам - необхідне вироблення єдиної загальнодержавної ідеологічної моделі, направленої на утвердження в суспільній свідомості сили Української держави. Лише утвердження в усвідомленні громадянами держави як сильного інституту, що захищає власний суверенітет та Український народ, його культуру, мову, традиції, історію та цінності, стане запорукою суспільної єдності і державної могутності. При цьому, обов¢язковим чинником, що має враховуватися при виробленні такої політики мають слугувати національні та регіональні особливості та об’єднавчі для українського суспільства аспекти.
2. Доцільно також звернути увагу на надзвичайно низький рівень довіри суспільства до влади та державних інституцій. Необхідність покращення їхніх позицій сьогодні являється запорукою суспільної стабільності та успішної протидії гібридній війні. Саме демонстрація слабкості Української держави, її влади та державних інституцій є одним із ключових месседжів навколо якого працює російська пропаганда. В цьому контексті, успішний розвиток України, як економічно, політично та соціально благополучної держави виступає ключовим сенсом, який і стане запорукою і припинення воєнних дій на Донбасі, і повернення анексованого АР Крим. І тут особливу увагу варто приділити роботі з окупованими територіями та прилеглими регіонами, які найбільше потерпають від засилля російського інформаційного продукту. 
3. Говорячи про кроки, необхідні сьогодні для зупинення світоглядно-ментальної експансії Росії на теренах України, маємо насамперед закцентувати увагу на потребі вироблення власного якісного, конкурентоспроможного культурного та ідеологічного продукту, здатного не просто успішно конкурувати з продуктом супротивника – а перемагати його. На жаль, обмеження інформаційного продукту агресора, при недостатньому наповненні якісним інформаційним контентом, не дозволить забезпечити реалізацію національних інтересів. Лише забезпечивши якісний, цікавий та виважений контент, а також ефективну систему його промотування і поширення, ми можемо розраховувати успішну боротьбу і сприйняття його як українським суспільством, так і світовою громадськістю.
4. Необхідним вважаємо також вироблення державної історичної політики, в основі якої лежатиме історична правда та суспільнооб’єднавчі концепти. Слабкість державної історичної політики, наслідком якої є регіоналізація історичної пам¢яті, зумовлена недостатньою увагою держави до історично-просвітницьких проектів та слабким інформаційним забезпеченням політики національної консолідації через популяризацію історичних знань. З огляду на це, необхідним вважаємо трансформація форм культурного продукту, наповнення ефірів якісними художніми та документальними фільмами, книгами, інформаційними матеріалами, які б доносили ключові месседжі до конкретних цільових аудиторій і працювали на об¢єднання українського суспільства і подолання наявних розбіжностей.
5. Необхідно також досягти суспільного консенсусу в мовному питанні, що упередило б маніпулювання ним як з боку країни-агресора, так і з боку різних політичних сил (які нерідко являються її контрагентами), особливо у передвиборчий період.
6. Вважаємо необхідним також посилення реалізації державної інформаційної політики, особливо на окупованих територіях, значна частина яких випала з українського інформаційного простору. Доцільно також перестати ігнорувати складнощі роботи в російському інформаційному просторі. Попри його закритість для українських учасників, вважаємо необхідним віднайти можливості взаємодії із російською аудиторією (зокрема, через ресурси мережі інтернет та наявні, хоч і не численні, медіа ресурси). Однак у цій площині важливим вважаємо узгодження позицій та їх відповідність українським національним інтересам.
7. Попри всі складнощі протидії комплексній, добре організованій і розвиненій мережі російського інформаційного впливу, Україні необхідно розвивати власне іномовлення, яке досі, на жаль, фактично перебуває в стані зародження. Окрім того, необхідно налагодити ефективну інформаційну роботу в інтернет-сегменті, як одному з найбільш затребуваних та доступних широким колам громадськості.
8. Доцільним також вважаємо активніше залучення ресурсів української публічної дипломатії та, нарешті, завершення її інституційного оформлення. Від того, наскільки сьогодні нам вдасться сформувати бажаний образ України в світі, залежить не лише її підтримка на зовнішній арені, але й, значною мірою, результат «гібридної війни». При цьому, важливо, щоб її дії не зводилися до симетричної відповіді на гібридні загрози, а сформували справжню систему просування національних інтересів України у світі та покращення її іміджу.
    
   СПИСОК ЛІТЕРЕТУРИ:

1. Garamone J/ NATO commander Breedlove discusses implications of hybrid war/  [Електронний ресус] – Режим доступу: https://dod.defense.gov/News/Article/Article/604334/nato-commander-breedlove-discusses-implications-of-hybrid-war/
2. Hoffman F. G. Hybrid Warfare and Challenges // JFQ. – January 2009. – № 52. – National Defense University Press. – Р. 34 – 39.
3. The Film Industry in the Russian Federation //The European Audiovisual Observatory. Sept 2010. 2007 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.obs.coe.int/oea_publ/eurocine/russianfilmindustry_nevafilm2010.pdf
4. Вєтринський І.М. Гібридна війна проти «м¢якої сили»: Україна в системі зовнішньополітичних орієнтирів РФ і ЄС // Вісник Дніпропетровського університету - 2017 - № 3. – С. 20 – 28.
5. Горбулін В. «Гибридная война» как ключевой инструмент российской геостратегии реванша // «Зеркало недели. Украина». – 2015. – 23 січня.  – [Електронний ресурс] - Режим доступу: https://dt.ua/internal/gibridna-viyna-yak-klyuchoviy-instrument-rosiyskoyi-geostrategiyi-revanshu-_.html
6. Ілюк Т. Трансформація публічної та культурної дипломатії Росії на сучасному етапі: діяльність «Росспівробітництва» // Країни пострадянського простору: виклики модернізації: збірник наукових праць / за заг. ред. А.Г. Бульвінського/ ДУ «Інститут всесвітньої історії НАН України», 2016. – С. 19 -32.
7. Климентьева Л. Россотрудничество: на финансовое участие Москвы в программах международной помощи может быть потрачено $ 4-5 млрд. до 2020 р.
8. Концепция внешней политики Российской Федерации, 2013. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://archive.mid.ru//brp_4.nsf/0/6D84DDEDEDBF7DA644257B160051BF7F
9. Косачев К. В кризис в разы повысилась посещаемость курсов балета, - Константин Косачев, руководитель Россотрудничества // Ведомости. – 2014. – 13 марта.
10. Маклис А. Возрождение российской мягкой силы // Ойкумена. – 2011. - №2.- С.174 – 184.
11. Обзор внешней политики Российской Федерации, 2007 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://archive.mid.ru//brp_4.nsf/0/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD
12. Парахонський Б.О., Г. М. Яворська Г.М. Зовнішня політика України в умовах кризи міжнародного безпекового середовища : аналіт. доп. / Б. О. Парахонський, Г. М. Яворська. – К. : НІСД, 2015. – 100 с. – (Сер. «Національна безпека», вип. 10). – 100 с.
13. Положение о Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://old.rs.gov.ru/node/610
14. Почепцов Г. Від покемонів до гібридних війн: нові комунікативні технології ХХІ століття. – ВД: «Києво-Могилянська академія», 2017.- 260 с.
15. Рижук О. Поняття інформаційних та гібридних війн в умовах глобалізації // Український науковий журнал «Освіта регіону». - № 3. 2016. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://social-science.com.ua/article/1389
16. Світова гібридна війна: український фронт: монографія. НІСД / за заг. ред. В.П. Горбуліна. – Х.: Фоліо, 2017. – С. 246.
17. Стратегія національної безпеки України. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/287/2015
18. Указ Президента Российськой Федерации от 08.05.2013 № 476 «Вопросы Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству» [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_146145/942772dce30cfa36b671bcf19ca928e4d698a928/
19. Указ Президента РФ от 2 августа 2012 г. N 1102 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по связям с государствами - участниками Содружества Независимых Государств" [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.kremlin.ru/acts/bank/35853

 

ПРОБЛЕМИ ТА НЕДОЛІКИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ

Русинюк М.М.,

аспірант кафедри публічної політики та політичної аналітики

Національної академії державного управління при Президентові України

 

У статті розглянуто проблемні питання децентралізації публічного управління та адміністрування в Україні.

Ключові слова: децентралізація, регіональна політика, територіальні громади, місцеве самоврядування.

 

Постановка проблеми. Проблема децентралізації влади на сьогодні є надзвичайно актуальною, особливо для України, зважаючи на ситуацію, яка склалася в нашій державі [2, с.12]. Пріоритетного значення набуває дотримання збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та підвищення їх конкурентоспроможності [7, с. 13]. Нові зовнішні та внутрішні виклики, які постають перед Україною на сьогоднішньому етапі розвитку, вимагають, зокрема, формування нової державної регіональної політики, яка б відповідала сучасним потребам розвитку регіонів і територіальних громад та базувалась на найкращих вітчизняних та світових теоріях і практиках.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми. Теоретичну основу дослідження склали праці вчених, в яких висвітлювалося питання децентралізації публічного управління та адміністрування в Україні, а саме В.О. Величко, О. Бориславська, С. Гриневецький, В.В. Гриневич, І. Заверуха, Е. Захарченко, Куйбіда В.С. та інші.

Виклад основного матеріалу. Система організації публічної влади і керування нею тісно пов’язані з територіальним управлінням держави, і між ними існують тісний взаємозв’язок і взаємообумовленість. На даний час впроваджено процес децентралізації, але на практиці робота значно затягнулася, оскільки це доволі складний і конфліктний процес, а адміністративно-територіальний устрій не дає можливості створити територіальні спільноти, що мають достатній обсяг матеріальних, фінансових ресурсів, розвинутої соціальної інфраструктури [4, с.23].

В умовах проведення реформи місцевого самоврядування виникла необхідність надати необхідні умови територіям і громадам для добровільного об’єднання. Для цього було ухвалено Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», надано можливість проводити місцеві референдуми з цього приводу. Отже в Україні фактично стартувала реформа місцевого самоврядування, але без її важливої складової – територіально-адміністративної реформи [4, с.24].

Саме поняття децентралізації згадується у ст. 132 Конституції України, де зазначається, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади [1]. При цьому проблематика децентралізації вже досить тривалий час перебуває в полі зору вітчизняних науковців, зважаючи на успішний досвід її реалізації в країнах Європейського Союзу [8].

Слід зазначити, що тривалий час обговорюються переваги і недоліки централізації та децентралізації. Західні вчені виокремлюють дві протилежні моделі, які описують відносини всередині держави, — моделі партнерства і посередництва. Але для українського суспільства не завжди зрозумілим залишається зміст таких понять, як «централізація» і «децентралізація», «концентрація» і «деконцентрація», не визначеними залишаються їх відмінності, перевагою є лише бажання змін, що посилюється абсолютно незадовільним рівнем надання публічних послуг, розвитку місцевої інфраструктури тощо [2, с.13-14].

Загалом управління місцевими справами може здійснюватися двома способами: як призначуваними «згори» чиновниками державного апарату, які функціонують на місцях (місцеве управління), так і на основі самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць (місцеве самоврядування) [2, с.14]. Однак саме останнє закономірно вважається необхідною складовою демократичної системи управління суспільством, адже воно забезпечує управління значною частиною справ у місцевих територіальних одиницях на основі самоорганізації населення цих одиниць (територіальних колективів).

Зазвичай регіони прагнуть розширити свої владні повноваження, водночас перекладаючи на центр забезпечення соціально-економічних потреб своїх жителів. Зрозуміло, що така модель територіального устрою потребує кардинальної перебудови [3].

Сьогодні адміністративно-територіальна реформа має розглядатися не як чергова кадрово-структурна перебудова, а як концептуально осмислений перехід до нової філософії управління, що потребує не частих змін, а системного оновлення всього змісту органів виконавчої влади. Перетворення унітарної української держави з централізованої у децентралізовану, – не є самоціль, а необхідна умова для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина України для ефективного розвитку місцевого і регіонального самоуправління [4, с.23].

Територія адміністративно-територіального об’єднання визначається на основі доступності послуг. Ще один критерій, що ставить під сумнів нинішній територіальний устрій країни, – рекомендація, щоб адміністративний центр адміністративно-територіального об’єднання був «максимально наближений до її географічного центру», що зараз часто не дотримується.

Варто зазначити, що Європейська хартія місцевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р. та після набуття чинності стала частиною вітчизняного законодавства, визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ [6]. В аналогічний спосіб Конституція України закріплює місцеве самоврядування як право територіальної громади «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 140) [1]. Зауважимо, що ці положення є правовим утвердженням принципу законності місцевого самоврядування.

 Крім того, положення законодавства України фактично забороняють органам місцевого самоврядування вирішувати питання, повноваження на розв’язання яких прямо не передбачено законом. Також із конституційних положень чітко випливає, що спосіб здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування має бути визначений саме на рівні закону. Такі приписи нівелюють цінність локального підходу до правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування та локальної правотворчості загалом, фактично позбавляючи його предмета правового регулювання. А варто зауважити, що однією із вимог Європейської хартії місцевого самоврядування є можливість пристосувати здійснення повноважень органами місцевого самоврядування до місцевих особливостей та потреб, адже саме у цьому і полягає цінність місцевого самоврядування [5].

Тому проблемою є неузгодженість та відставання галузевих міністерств від поточних темпів децентралізації та їх реагування на виклики, які постають перед новоствореними громадами. Часто громади просто не в змозі відповісти на питання своїх членів: що буде з медичним обслуговуванням, освітою, соціальною допомогою, бо не отримують від міністерств чіткого бачення, а тим більше алгоритмів, стандартів чи механізмів реалізації секторальних реформ [9, с.23].

Наступна проблема, про яку часто згадують, — кадровий голод для нових виконкомів, бо робота в них потребує більшого обсягу знать та досвіду. Зараз і держава, і міжнародна донорська спільнота пропонують активістам, працівникам виконкомів колишніх сільрад та посадовцям органів місцевого самоврядування різноманітні курси, семінари та інші форми навчання, але все треба робити системно та швидко.

Траплялися випадки, що люди скаржилися на нечітко прописану процедуру реєстрації новоутворених громад. Спочатку законом переписувалося ліквідовувати старі ради. Але знайшовся вихід. Дніпропетровська область першою розробила та подала до Києва пропозиції щодо удосконалення законодавчого поля в цьому питанні і наприкінці 2015 року процедуру реорганізації (а не ліквідації) було узгоджено. Об’єднана громада ставала правонаступником попередніх, набувала права на активи та пасиви попередніх сільрад. На Дніпропетровщині першими зареєстрували виконкоми рад, як юридичні особи, що покращило їх управлінсько-господарську спроможність [12, с.23].

Оскільки місцеве самоврядування є однією з фундаментальних засад сучасної демократичної системи управління, втіленням влади народу у специфічній формі і на відповідному рівні, воно передбачає можливість самостійного вирішення питань місцевого значення в інтересах населення територіальної одиниці на підставі закону. У той же час місцеве самоврядування – це форма публічної влади, що реалізується специфічними суб’єктами — територіальними громадами і сформованими ними органами, має особливий об’єкт — питання місцевого значення та здійснюється на основі окремого типу власності — комунальної (муніципальної) власності. Названі істотні риси характеризують особливу природу місцевого самоврядування і зумовлюють його специфічне місце у системі публічної влади держави [2, с.19].

Основною метою повинно стати чітке визначення місця регіону у світовій економіці та сприяння розвитку напрямів у секторах, які мають найвищий потенціал і можуть підтримувати розвиток інших секторів. Самодостатнє зростання повинно стати новою формулою успіху регіонів. Ці тенденції посилено змінами у системі функціонування публічного управління в цілому, відмовою від централізованого підходу та уніфікованих політик на користь диференціації і комплексних форм організації. На нашу думку, Україні також треба звернути увагу саме на розвиток людського потенціалу, визначивши цей напрям як пріоритетний і в політиці місцевого самоврядування [2, с.17].

У межах демократичної системи управління вважається, і, на нашу думку, абсолютно справедливо, що місцеві проблеми доцільніше та ефективніше вирішувати не з центру за допомогою державних чиновників, які працюють на місцях, а передусім шляхом підтримки та активізації діяльності територіальних громад. Цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що, будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, а отже, й найліпше обізнаним із повсякденними проблемами життєдіяльності мешканців територіальних колективів, воно може якнайкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торговельних, культурних, освітніх та ін. [2, с.19].

Висновки. Необхідно пам’ятати, що політична централізація для демократичних держав є небезпечною, оскільки за таких умов діяльність усіх органів влади у суспільстві залежить виключно від волі держави, а всі владні інституції в державі підпорядковані їй. Натомість демократична держава намагається залучити громадськість до здійснення публічних функцій з метою оптимального задоволення всебічних потреб сучасної людини. Саме тому децентралізація влади на сьогодні є актуальною проблемою, яка потребує свого вирішення шляхом дослідження, аналізу та використання (з урахуванням національних традицій організації влади на місцях) досвіду країн з розвинутою системою місцевого самоврядування.

Список літератури

1.             Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. - // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, Ст. 141.

2.             Величко В. О. Децентралізація влади: міжнародний досвід. - // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - Випуск 28, 2014. - 12-22 с.

3.             Гриневецький С. Адміністративно-територіальний устрій: де вихід? / Сергій Гриневецький // Дзеркало тижня. – 2013. – 24 травня.

4.             Гриневич В. В. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: проблеми і перспективи. – 23-24 с. - //Актуальні проблеми та перспективи розвитку публічного управління : матеріали Всеукр. підсумк. наук.-практ. конф. за міжнар. участю. 25 жовт. 2013 р. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2013. – 446 с.

5.             Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України [Текст] / О. Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін.; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» – DESPRO. – К. : ТОВ «Софія», 2012. – 128 с.

6.             Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. [Текст] // Організація місцевого самоврядування в Україні : зб. нормат.-прав. актів / упоряд.: П. М. Любченко, К. Є. Соляннік, Л. В. Челомбитько. – Х. : Юрайт, 2012. – 296 с.

7.             Інструменти регіонального розвитку в Україні: навч.посіб. / за ред. В.М.Вакуленка, О.В.Берданової. – К.: НАДУ, 2013.-286с.

8.             Куйбіда В.С. Реформа місцевого самоврядування в Україні – погляд з центру: Матеріали «круглого столу» політиків та експертів. Львів, 4 лютого 2010 року / В.С. Куйбіда // Вголос. – 15 лютого. – 2010.

9.             Сас О. Децентралізація під мікроскопом: аналіз плюсів та мінусів для об’єднаних громад: Стаття. - // Електронний ресурс / Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/2101

 

Русинюк М.М. Проблеми та недоліки децентралізації публічного управління та адміністрування / М.М. Русинюк // Вчені записки Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського. Серія: Державне управління. - 2018. - Т. 29 (68), №1.

У статті розглянуто проблемні питання децентралізації публічного управління та адміністрування в Україні.

Ключові слова: децентралізація, регіональна політика, територіальні громади, місцеве самоврядування.

 

Русынюк М.М. Проблемы и недостатки децентрализации публичного управления и администрирования / М.М. Русынюк // Ученые записки Таврийского национального университета имени В.И. Вернадского. Серия: Государственное управление. - 2018. - Т. 29 (68), №1.

В статье рассмотрены проблемные вопросы децентрализации публичного управления и администрирования в Украине.

Ключевые слова: децентрализация, региональная политика, территориальные общины, местное самоуправление.

 

Rusyniuk M.M. Problems and disadvantages of the decentralization of public administration and management / Rusyniuk M.M. // Scientific Notes of Taurida National V.I. Vernadsky University. – Series: Public administration. – 2018. – Vol. 29 (68), No. 1.

The article deals with the problem of decentralization of public administration and management in Ukraine.

Key words: decentralization, regional policy, territorial communities, local self-government.

 

PROBLEMS AND DISADVANTAGES OF THE DECENTRALIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION AND MANAGEMENT

Rusyniuk M.M.

National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine

 

The problem of decentralization of power today is extremely relevant, especially for Ukraine, given the situation that has developed in our state. Priority is given to maintaining balanced socio-economic development of regions and increasing their competitiveness. The new external and internal challenges that Ukraine faces at this stage of development require, in particular, the formation of a new state regional policy that would meet the current needs of the development of regions and territorial communities and be based on the best domestic and world theories and practices.

Within the framework of the democratic system of governance, it is considered, and in our opinion, quite rightly, that local problems are more expedient and effective not to be solved from the center with the help of state officials working in the field, but primarily by supporting and activating the activities of territorial communities. The value of local government lies in the fact that, being the level of public authority closest to a person, and therefore more knowledgeable with everyday problems of the life activity of residents of territorial collectives, it can better provide the population with a wide range of public services: social, domestic, commercial, cultural, educational, etc.

It must be remembered that political centralization for democratic states is dangerous, because under such conditions the activity of all government bodies in a society depends solely on the will of the state, and all government institutions in the state are subordinate to it. But the democratic state tries to involve the public in the implementation of public functions with a view to optimal satisfaction of the comprehensive needs of modern man. That is why the decentralization of power today is an urgent problem, requiring its solution through research, analysis and use (taking into account the national traditions of organization of power on the ground) the experience of countries with a developed system of local self-government.

Key words: decentralization, regional policy, territorial communities, local self-government.