ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНИХ МІЖСЕКТОРАЛЬНИХ ВІДНОСИН У СИСТЕМІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ. АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА

За результатами науково-дослідної роботи «Міжсекторальні взаємодії як основа публічного управління: європейський досвід для України» кафедри публічної політики та політичної аналітики (науковий керівник – Телешун С.О.), Національна академія державного управління при Президентові України.

Анотація

У аналітичній записці розглянуто основні проблеми міжсекторальних відносин у системі публічного управління в Україні. Сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності міжсекторальних взаємодій на 2018 – 2020 рр. 

Інтеграція в ЄС і відповідні реформи були одними з базових вимог Євромайдану та Революції Гідності у листопаді 2013 – лютому 2014 рр. та й наразі залишаються головним запитом українського суспільства. Угода про асоціацію між Україною та ЄС, крім деталізації загальної прихильності ЄС та України до тісних та тривалих відносин на основі спільних цінностей, зокрема забезпечення поваги до демократичних принципів, верховенства права, доброго врядування, прав людини та основоположних свобод, принципів суверенітету та територіальної цілісності, непорушності кордонів і незалежності значну увагу також приділяє необхідності впровадження європейських стандартів вироблення публічної політики – тобто процесу створення такого інституційного середовища, яке забезпечує слідування та відтворення принципів й цінностей ЄС. При цьому важлива роль у зазначених процесах відводиться неурядовим організаціям та приватному сектору. Максимальне залучення громадян через різні форми до формування та реалізації публічної політики, процесу прийняття публічних рішень, переорієнтація державного управління на обслуговування громадянина-платника податків – це, у свою чергу, – серйозний крок до трансформації політико-правових та політико-адміністративних систем, що відображають нову модель взаємодії держави та громадянина.

В цілому в останнє десятиліття проблема вироблення й реалізація нових форм взаємодії держави та громадян набула особливої актуальності, що пов'язано з кількома основними причинами.

По-перше, стрімко зростає рівень політичної та громадянської культури, формуються абсолютно нові форми суспільної взаємодії, в основі яких знаходяться принципи загальної взаємозалежності.

По-друге, враховуючи швидкість соціально-економічних, політичних та культурних змін, держава не завжди встигає вчасно реагувати на новітні виклики як глобального, так і національного характеру, ефективно виконувати свої зобов'язання. Разом з тим, приватний сектор також виявився неготовим до трансформацій глобальної економіки, пов'язаних з наростанням політичних та соціальних проблем.

По-третє, спостерігається ускладнення структури суспільства, формування нових груп інтересів, які поряд з державою та політичними партіями є активними суб'єктами політичних процесів.

Актуальність та необхідність дослідження міжсекторальних взаємодій як основи публічного управління значною мірою зумовлюється також тими завданнями, які були визначені у Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», затвердженої Указом Президента України від 12 січня 2015 року, оскільки в ній мова йде, по-перше, про необхідність синергії зусиль органів влади, бізнесу та громадянського суспільства для просування України у світі. По-друге, зазначається, що головною передумовою реалізації Стратегії є суспільний договір між владою, бізнесом та громадянським суспільством, де кожна сторона має свою зону відповідальності.

Виходячи з цього, формування ефективних міжсекторальних відносин у системі публічного управління в Україні як особливого виду взаємин між органами публічної влади, бізнес-структурами та некомерційними організаціями, в які вони вступають для ефективного вирішення суспільних (соціально-економічних, політичних, культурних) проблем і досягнення цілей стабільного суспільного розвитку є вкрай актуальним завданням для держави.

Конструктивні міжсекторальні відносини, побудовані на принципах співпраці, найвищим проявом якої є партнерство, уможливлюють вибудовування ефективних механізмів взаємодії суспільства, бізнесу і влади, спрямованих на об’єднання їх зусиль та забезпечення врахування інтересів кожного у виробленні та реалізації публічної політики в соціальній, економічній та інших сферах суспільства. За таких умов міжсекторальні відносини виступають основою публічного управління соціально-економічними та суспільно-політичними процесами на всіх рівнях влади, це інститут, який вчить партнерів вмінню домовлятися, бути соціально відповідальними учасниками діалогового процесу, який формує паростки нової культури взаємовідносин в державі на шляху побудови громадянського суспільства.

Однак, слід констатувати наявність суттєвих проблем та протирічь, що мають місце у міжсекторальних взаємодіях та перешкоджають побудові партнерських відносин між органами публічного управління, громадянським суспільством та бізнесом як у питаннях вироблення публічної політики, так і у наданні публічних послуг. Зокрема, основні з них зумовлені:

▫ суттєвим відставанням України за всіма економічними показниками розвитку громадянського суспільства від інших пост-комуністичних країн, що стали членами Європейського Союзу;

▫ низьким рівнем залучення громадян до діяльності інститутів громадянського суспільства;

▫ суспільною пасивністю стосовно захисту громадянами своїх прав та інтересів на тлі виразних запитів населення щодо соціальних змін і необхідності контролю дій органів влади;

▫ недостатньою розвиненістю публічної сфери, внаслідок слабкості політичних та державних інститутів, відсутністю традицій партнерства, низького рівня взаємної довіри держави, громадянського суспільства та бізнесу, слабкого та невдалого досвіду співпраці;

▫ відчутними тенденціями до непрозорості, закритості та забюрократизованості в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування замість налагодження ефективного діалогу з суспільством;

▫ недостатньою інституціональною зрілістю та спроможністю малого та середнього бізнесу, що особливо проявляється при впровадженні інструменту аутсорсингу окремих державних функцій;

▫ комерціоналізацією громадського сектору, яка відбувається в умовах поширення корупційних практик, низького загального економічного рівня розвитку суспільства і, як наслідок, зумовлює дисфункціональність інституціонально слабких ринкових некомерційних організацій;

▫ низьким рівнем взаємної довіри між владою та інститутами громадянського суспільства, що проявляється у відчуженості замість солідарної відповідальності за стан суспільного розвитку.

Для реалізації успішної міжсекторальної взаємодії необхідно привести в дію відповідний механізм, складовими якого є:

▫ інституціональна – розробка і прийняття нормативної бази, яка забезпечує міжсекторальне партнерство і розвиток секторів; організація контролю за виконанням законів і прийнятих рішень;

▫ економічна – захист власності; створення реальних умов для вільної діяльності, підвищення рівня життя населення, скорочення соціальної диференціації; розробка ефективних механізмів розподілу фінансових ресурсів, закріплення ринкових відносин у сфері соціального партнерства; облік витрат і вигод при реалізації спільних проектів;

▫ організаційна – стимулювання розвитку некомерційного сектора і посилення взаємодії всіх його складових; створення умов для реалізації тієї чи іншої технології взаємодії секторів;

▫ інформаційна – прозорість інформації про розвиток ринку соціального інвестування, грантоотримувачів і грантодавців;

▫ духовно-психологічна – посилення моральних критеріїв у здійсненні реформ, поваги до закону і прийнятих соціальних норм.

У даному контексті авторським колективом науково-дослідної роботи «Міжсекторальні взаємодії як основа публічного управління: європейський досвід для України» сформульовано наступні пропозиції щодо підвищення ефективності міжсекторальних взаємодій на 2018 – 2020 рр.

Адміністрації Президента України:

▫ з метою сприяння реалізації державної політики у взаєминах влади, бізнесу і суспільства, ефективному функціонуванню механізмів міжсекторальної взаємодії, створити при Президентові України Консультативно-дорадчу раду з представників бізнесу, громадських організацій та урядових структур;

Кабінету Міністрів України:

▫ з метою узгодження інтересів і об’єднання зусиль усіх сторін міжсекторальної взаємодії у вирішенні проблем (соціально-економічних, політичних, культурних) суспільного розвитку, створити при Кабінеті Міністрів України та окремих міністерствах постійно діючі діалогові майданчики для обговорення можливостей з реалізації спільних проектів і досягнення консенсусу держави, бізнесу і суспільства щодо інструментів спільного вирішення проблем;

▫ для створення сприятливих організаційно-правових умов для розширення інституційної та функціональної спроможності органів державної влади у сфері взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства доцільно:

– розробити єдине положення про структурні підрозділи органів влади, відповідальних за зв’язки з громадськістю та забезпечення формування таких відділів у кожному державному органі центральної та місцевої влади;

– розробити порядок сприяння проведенню антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, в якому необхідно звести усі процедурні питання здійснення такої експертизи, що розпорошені в різних нормативних актах, у тому числі: встановити чіткі вимоги щодо інформування органів влади про результати такої експертизи; зобов’язати суб’єкти видання (прийняття) відповідних актів та його правонаступників враховувати при підготовці нормативних актів рекомендації висновків антикорупційної експертизи, в тому числі громадської (якщо вони є); рекомендувати органам місцевого самоврядування розробити власний порядок сприяння проведенню антикорупційної експертизи їх нормативно-правових актів;

– розробити положення про електронний реєстр даних про стан і результати проведення громадських антикорупційних експертиз органів виконавчої влади, в якому має бути передбачені норми щодо: обов’язкового розміщення результатів антикорупційних експертиз на урядовому веб-сайті «Громадянське суспільство і влада», офіційних веб-сайтах центральних і місцевих органів виконавчої влади; запровадження процедури інформування громадськості щодо врахування їх експертних пропозицій розробниками правових актів шляхом розміщення відповідних звітів на вказаних інформаційних ресурсах; рекомендації органам місцевого самоврядування розробити відповідні типові положення для задоволення потреб місцевих громад у моніторингу стану реалізації цими суб’єктами владних повноважень пропозицій, наданих за результатами таких експертиз;

▫ для створення сприятливого бізнес-середовища для існуючих та потенційних малих та середніх підприємств, започаткувати проект-ініціативу «Дружба з бізнесом», як проект безперервного вивчення урядових політик у сфері малого та середнього бізнесу через проведення опитування щодо впроваджуваних урядових заходів з підтримки бізнесу ключовими напрямами:

– ліцензування;

– оподаткування;

– регулювання праці;

– здоров’я та безпека;

– навчання;

– веб-сайти.

Кабінету Міністрів України, Національній раді реформ:

▫ для забезпечення ефективності реформи державного управління:

– започаткувати проект-ініціативу «Партнерство для реформування державного управління» з метою налагодження двостороннього зв'язку між громадянами та державними органами щодо якості управління, збору відгуків громадян щодо якості публічних та забезпечення реакції відповідальних органів;

– розробити методологію оцінки якості реформи державного управління, визначити методологічно достовірне підтвердження рівня задоволення громадян щодо ключових сфер реформ в рамках реалізації Угоди про асоціацію України з ЄС;

Верховній Раді України:

▫ внести зміни у Закон України «Про запобігання корупції», в якому необхідно передбачити у вимогах до проекту щорічної Національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики доповіді, що готує Національне агентство з питань запобігання корупції, відображення, у тому числі, узагальнених результатів проведення громадських антикорупційних експертиз нормативно-правових актів та їх проектів;

Міністерству юстиції України:

▫ внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону «Про громадський контроль в Україні», що сприятиме підвищенню функціональності реалізації громадського контролю на різних рівнях;

▫ внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону «Про публічні консультації», що суттєвим чином вдосконалює правове регулювання процедури консультацій з громадськістю;

Міністерству інформаційної політики України:

▫ забезпечити висвітлення та  поширення фактичної  інформації щодо політичних, економічних, соціально-культурних питань, пов’язаних з налагодженням міжсекторальних взаємодій як вирішального елементу розвитку демократії;

Національний академії державного управління при Президентові України:

▫ активізувати підготовку висококваліфікованих управлінців-практиків у сфері взаємодій держави, бізнесу та громадянського суспільства за відповідними спеціалізаціями в рамках спеціальності «Публічне управління та адміністрування».