2017-й рік – дуже непростий не лише для нашої держави, а й для усього світу: агресивні дії Росії, її втручання у виборчі процеси демократичних країн, некерована міграція, протистояння на осі США–КНДР, центробіжні процеси – Брекзіт і Каталонський референдум, несподівані результати виборів до німецького Бундестагу. І це все поряд із триваючим конфліктом України й Росії та внутрішньополітичними протистояннями.
Про тенденції, що розвиваються як у світі, так і в Україні, про реформи, а також про шляхи вирішення існуючих у державі проблем Укрінформ поговорив із директором інституту державної служби та місцевого самоврядування Національної академії державного Управління при Президентові України, професором, доктором політичних наук Сергієм Телешуном.
- Таке враження, що стабільність втрачено усюди в світі. Цей хаос – це завершення старої епохи і початок нової? Але якої? Чи можна спрогнозувати глобальні тренди, які змінюватимуть світ?
Ми живемо в період системного прояву глобальних та персональних образ, амбіцій та нереалізованих міфів ХХ століття
- Не варто йти вперед з повернутою в інший бік головою, але ще гірше, коли досвід попередників не залишив у твоїй голові нічого корисного, тоді і блукати прийдеться довго, і ногам горе. Так і у світі змін, який нагадує дитячі гойдалки. Будь готовий вчитися, змінюватися і пристосовуватися до швидкоплинних суспільних змін. Варто бути сильним, функціональним і корисним, коли формуються нові правила гри між впливовими державами і політичними націями.
Треба визнати: світ таки не хаотичний, бо хаос – це одна із форм світопорядку – особливо тоді, коли відмирають старі і утворюються нові форми та моделі співіснування суб'єктів і об'єктів «великої та малої» політики. Початок ХХІ ст. можна характеризувати як період системного прояву глобальних, регіональних, національних, міждержавних, конфесійних, соціо-культурних, корпоративних та персональних образ, амбіцій та нереалізованих міфів століття двадцятого.
Нове покоління «суверенних громадян глобалізованого світу», з тих чи інших причин, не задоволене існуючим світовим порядком, який не здатен швидко та енергійно реагувати на сучасні виклики і загрози
Пошук власної форми існування, моделі управління, траєкторії суспільного розвитку, охопив не тільки окремі народи, нації, держави, а й цілі регіони світу. Нове покоління «суверенних громадян глобалізованого світу», з тих чи інших причин, не задоволене існуючим світовим порядком, який не здатен швидко та енергійно реагувати на сучасні виклики і загрози.
Не треба бути політологом або футурологом, щоби зрозуміти, що системи багаторівневого управління вже друге десятиріччя у різних сферах суспільного розвитку дають збій, а світова система безпеки, побудована на принципах колективної відповідальності, м'яко кажучи, недостатньо ефективна. Кластерна або догматична модель суспільного управління не встигає реагувати на запит, образно кажучи, «нового покоління політичних, громадських та корпоративних» акторів – провайдерів суспільних очікувань та побажань.
Світова система безпеки, побудована на принципах колективної відповідальності, м'яко кажучи, недостатньо ефективна
Часто інтелектуальний «секонд хенд» управлінських моделей, який пропонується нашими зарубіжними партнерами, не завжди адекватно враховує національний менталітет, традиції, освіту та соціальний світогляд громадян. Ієрархія проблем і викликів українського суспільства у контексті формування засад ефективної публічної політики іноді не співпадає з інституційними моделями розвитку, запропонованими ззовні. За цих умов, ефективність управлінської діяльності інститутів публічної влади полягає не тільки у реформуванні й вдосконаленні аналітичного та організаційного інструментарію щодо визначення суспільних проблем та викликів, а й у спроможності формувати сучасні інституційні державні та громадські механізми превентивної протидії дезінтеграції суспільно-політичного, економічного, соціального, гуманітарного та інформаційного простору.
- Чи встигає Україна реагувати на ці зміни, виклики? Що потрібно зробити, щоб не відстати назавжди?
- Проблема не в тому, що похитнувся світовий порядок, який деяким політичним акторам здавався стабільним і непохитним, а проблема в тому, чи готовий сучасний політичний національний клас разом з соціально відповідальним бізнесом дати адекватні, а головне – результативні відповіді у сфері публічного управління стосовно суспільної та державної модернізації.
Драматизм цих системних конфліктів полягає у тому, що вони закономірні і очікувані. А ще й тому, що вони зачепили больові точки суспільного розвитку становлення держав, регіонів, націй і народів. Я б назвав цей процес пошуком власної «модернової національної ідентичності» у зоні старих правил гри, впливу та національних інтересів. Цей процес не дійшов до своєї кульмінації, і ми постійно, упродовж семи – дванадцяти років, будемо отримувати все нові маркери викликів, які потребуватимуть адекватних відповідей через зміни у системі публічного управління всіх рівнів. Мова йде, зокрема, про принципи співіснування: що первинне – людина, демократія, національні інтереси, міжнаціональні договори і домовленості, міждержавні структури та її бюрократія, тощо; про створення сучасних організаційних та арбітражних структур, спроможних підтримувати загальноприйнятий – більшістю і меншістю – світовий, регіональний і т.п. порядок; про модернізації, трансформації, розпуск вже існуючих наддержавних структур; адекватний перерозподіл обмежених ресурсів, вдосконалення і розробку нових механізмів доступу до всіх видів ресурсів з боку національних акторів.
Таких пунктів близько двадцяти. Проте, вони є світоглядним підгрунтям нового глобального і суспільного договору. Відсутність цих договорів у вигляді сталих демократичних процедур або їх профанація створюють умови, за яких правлячий політичний клас бере від «демократії» стільки, скільки потрібно, щоб гарантовано забезпечити собі контроль над ключовими ресурсами суспільства і держави. А це, у свою чергу, призводить до заморожування суспільних проблем, що ми бачимо, або ж до соціальних катаклізмів і експериментів. Ось чому у Східній Європі популярний анекдот: «Щодо комунізму, то комуністи точно брехали, а ось про капіталізм казали правду».
- Але де у цих процесах – місце нашої держави?
- Україна як держава знаходиться на шляху перезавантаження власних політико-економічної і соціальної систем. Цей процес закономірно супроводжується стійкими системними конфліктами і кризами, спроможними суттєво вплинути на формування гібридної моделі політичного режиму в державі. Спроба вирішувати гострі проблеми війни і миру, соціального і політичного протистояння, модернізації економіки і політичної системи – і це за відсутності нової і зламаної старої інституційної моделі управління та неефективно діючого правового поля – провокують політичний клас на впровадження моделі «керованої демократії». Постійна політико-економічна турбулентність, в якій знаходиться Україна (а це найближчі чотири роки), вимагає швидких та ефективних рішень, які у державі часто приймаються, на думку частини західних експертів, за допомогою так званої «патронажної» політики.
Корозія корупції та політичної демагогії охоплює міждержавні відносини, громадський сектор, ЗМІ, демократичні механізми, політичні інституції та робить реформи неефективними
- Що таке «патронажна політика»?
- Хотів би дещо уточнити. На мою думку, варто говорити про «делеговану патронажну політику» або «дублюючу систему управління» (не плутати з демократичними принципами прозорого розподілу функціональних повноважень та персональної відповідальності!), основною ознакою якої, на відміну від попереднього політичного режиму Віктора Януковича, є розмита політична відповідальність із щільним контролем за ресурсною, адміністративною і силовою складовою. Така конфігурація, особливо в кризові періоди, частково дозволяє вийти з-під всеосяжного контролю громадянського суспільства та опонентів, і перевести внутрішню, а частково і зовнішню політику, в ручний режим керування. Лобістами, модераторами, контролерами, розпорядниками стають довірені особи, неофіційно наділені державними повноваженнями, які у латентний, прихований спосіб, вирішують нагальні проблеми політичного і економічного життя держави і ключових політико-владних акторів.
Першопричинами виникнення такого виду політики можуть бути: страх, недовіра, функціональна обмеженість, інституційний параліч, манія контролю, корпоративний егоїзм і вдячність, політична і особиста залежність, корупція, кримінальні зв'язки тощо. У свою чергу, це є достатньо плідним грунтом для традиційної і політичної корупції, усіх видів нелегітимного насильства та м'якого авторитаризму у різних його проявах. За цих умов, корозія корупції та політичної демагогії охоплює міждержавні відносини, громадський сектор, ЗМІ, демократичні механізми, політичні інституції та робить реформи неефективними.
- Але ж реформи, хоч і з боями, відбуваються. Минулого тижня Верховна Рада ухвалила пенсійну реформу, ще раніше – новий закон про освіту, сподіваюся, що скоро буде знайдено консенсус в питанні медичної та земельної реформ...
- Немає сумніву, що реформи, які проводяться, потребують логічного завершення, бо варіант «зависання» найстрашніший для України – як для держави, так і для українського суспільства як майданчика можливого громадянського протистояння. Але реформи – це насамперед якість, соціальна результативність, ресурсна забезпеченість і персональна відповідальність тощо. Водночас, створюється враження, що частина з них взагалі не забезпечена інтелектуальним супроводом, а втілюється через застарілий кластер галузевого управління або як корупційний проект, що має вигляд нового «соціального експерименту» в українських реаліях. Прикладів із вітчизняної історії дня вчорашнього і дня сьогоднішнього безліч.
- Що ви конкретно маєте на увазі?
- Це окремі реформи силового, правоохоронного блоку, окремі пункти реформи державного або публічного управління і публічної служби, проекти земельної реформи і т.п.
Революційна або політична доцільність змін, не завжди фахові побажання іноземних спонсорів не можуть зробити український народ заручником сталінської тези про «всетерпимість народу, геніальність генеральної лінії й незворотність курсу» на побудову...
Зрозуміло, що процес розвитку стабільної, ефективної і конкурентної держави неможливий без помилок і обмеження у часі, особливо в умовах військового протистояння. Зрозуміло, що питання ресурсного забезпечення з боку наших партнерів лежить у площині часткового обмеження суверенітету з тих чи інших питань зовнішньої і внутрішньої політики. Проте, суспільні очікування, суспільна енергія громадян повинні хоча б частково мати спільний знаменник з соціальними наслідками реформ та їх політичними провайдерами. Головне у цьому процесі – чітке формування проблем через політичну програму діяльності уряду, прозоре впровадження і ретельний аналіз наслідків прийнятих рішень.
Варто пам'ятати, що ефективне і соціально відповідальне реформування державних, суспільних інститутів та інституцій завжди знаходиться під загрозою «корпоративних» інтересів акторів, публічних і не публічних, та «заклятих друзів» з політичних союзів; пов'язані політично-бізнесовими зобов'язаннями. Крім того, небезпечною для суспільства є тенденція, коли зміст, процес і результат реформ переводиться з фахової дискусії з громадянами у сферу «змагання телевізора, інтернет-мережі з холодильником». Прикладом може бути великий досвід наших східних сусідів.
- На вашу думку, які головні загрози для України під час реформування?
- Як і у всьому світі, в Україні зростає прірва між політичними елітами та суспільством, а також втрата довіри населення до інститутів влади. Мінімізувати ці ризики повинна реформа системи державного управління, яка потребує зміни акцентів у наданні публічних послуг громадянам – інститутами держави, а не навпаки. Ми розуміємо, що концентрація енергії змін у проведенні реформ потребує не тільки політичної волі у вигляді легітимного політичного насильства, а й здорового професійного глузду, критичного реалізму та політичної, адміністративної і кримінальної відповідальності. Лікарське «Не нашкодь!» потрібно поєднати з тезою «А що і кого лікуємо, лікарю?». Зрозуміло, що суспільних проблем безліч – і їх варто вирішувати оперативно, але з урахуванням першорядності проблем ресурсного, інституційного та інституціонального забезпечення. Формувати стратегію розвитку держави і суспільства у вигляді ефективної публічної політики, без розуміння механізму їхньої діяльності можуть тільки політичні демагоги і авантюристи, професійні невігласи або навіть провокатори. Можливо, це буде не сучасно, але варто згадати, що говорив Гегель, аналізуючи базові принципи ефективного громадянського суспільства: крім приватної власності і політичних свобод особистості варто дати громадянинові відчуття «публічності» і «загальної поінформованості» у проведенні реформ. Не плутати з ерзац-замінником соціальних реформ – інформаційним популізмом «славоністів» та «зрадофілів».
Участь у реформах, доступ до реформ та ресурсів щодо їх впровадження, отримання персоніфікованих наслідків від реформ у виглядів сервісних послуг, створюють у громадян відчуття причетності до змін і формують суспільну думку щодо їх підтримки, легітимності й незворотності. Спільне бачення дня сьогоднішнього і майбутнього у більшості громадян при стриманій підтримці меншості суспільства й забезпечить той суспільний порядок, який буде спроможний якісно переформатовати діюче правового поле, модернізувати або створити нові ефективно діючі інститути публічної влади та підвести політичний клас, бізнес і суспільство в цілому до нового консенсусного політичного і соціального договору. Мав рацію Президент США Дональд Трамп, коли на зустрічі з Президентом України Петром Порошенком у 2017 році казав, що Україна – «це не те місце, де просто жити». Проте, я впевнений, що частина українського політикуму, експерти і громадяни зрозуміли цю фразу, не тільки в контексті війни та окупації, а й у контексті оцінки сьогоденного соціального співіснування, публічного управління і очікування змін на краще.
- Українська економіка вже другий рік демонструє зростання. Водночас, ми досі не отримали п'ятий транш у рамках програми МВФ. І навіть почали лунати думки, що ми обійдемося без позик фонду. Чи це так? Чи вистачить у нас ресурсу?
Повноцінне зростання національної економіки, на мою думку, можливе лише за поліпшення інвестиційного клімату – як для зовнішнього, так і для внутрішнього інвестора
- Так, за оцінками окремих експертів, українська економіка демонструє обнадійливі ознаки відновлення: знижується інфляція, міжнародні резерви збільшились удвічі тощо. Проте, повноцінне зростання національної економіки, на мою думку, можливе лише за поліпшення інвестиційного клімату – як для зовнішнього так і для внутрішнього інвестора. Цей дуалізм сприяє економічній конкуренції, робить вироблений в Україні товар конкурентоспроможним, створює робочі місця, наповнює національний бюджет коштами, розвиває новітні технології і, що головне, збільшує купівельну спроможність українців. За цих умов відновлюється зубожілий середній клас - гарант стабільного і демократичного розвитку конкурентної української держави. Водночас, ми досі не отримали п'ятий транш у рамках програми МВФ, а отже – не диверсифікували політичні й економічні ризики, не зробили державу більш суверенною у своїй внутрішній і зовнішній політиці.
- Ваш прогноз щодо розвитку подій?
- Ще раз варто наголосити, що Україна найближчі чотири роки перебуватиме у зоні потужної внутрішньополітичної і зовнішньополітичної турбулентності. Невирішені системні конфлікти, на нашу думку, будуть зосереджуватися у 12 проблемних зонах, віртуальних та фізичних, що призводять або призведуть до напруження та протистояння у державі.
Тема реінтеграції Донбасу ніби "зависла" в повітрі й для більшості європейських колег набуває статусу «замороженого конфлікту» з виділенням в окремий блок питання звільнення Криму і поетапного зняття санкцій з Росії
Часткова апатія суспільства, фактор постійних змін, нестабільність та гнітюче відчуття постійного соціального виживання провокуватимуть латентні і системні кризи по горизонталі і вертикалі суспільного механізму. Показником тому є прийняття світоглядних законопроектів щодо «Реінтеграції і особливого статусу Донбасу», медичної і земельної реформ, питання мінських угод і т.п.
До речі, тема реінтеграції Донбасу ніби "зависла" в повітрі і для більшості європейських колег набуває статусу «замороженого конфлікту», з виділенням в окремий блок питання звільнення Криму і поетапного зняття санкцій з Російської Федерації. Очевидно, що Мінський процес повністю вичерпав себе – цей майданчик звузився до питання обміну полоненими та вирішення питань гуманітарного характеру, що важливо.
- Як довго світ ще зберігатиме санкції проти Росії, яка докладає неймовірних зусиль для їх скасування?
- Питання дещо в іншому – в суб'єктності України у цьому процесі та ресурсній здатності українського політикуму, дипломатичного корпусу, силового блоку, відстоюючи національні інтереси, не стати заручниками власної технологічної гри та схем, запропонованих як партнерами, так і опонентами.
Європейці, і це цілком зрозуміло, як і росіяни, але з інших причин, хочуть призупинити конфлікт, навіть через часткову заморозку. «Українська скалка» муляє і заважає, ціна торгів для ЄС і національних економік - збільшується. Відцентрові тенденції посилюються, зовнішній вплив послаблюється, політичні рейтинги правлячих національних еліт – падають. Росії ж потрібно утримати «переможний формат», провести внутрішню мобілізацію населення та національної еліти та зберегти стабільність і керованість державних та політичних інституцій – особливо напередодні виборів. Посилити зовнішньополітичну суб'єктність, відпрацювати різні варіанти розвитку подій при «великих торгах» тощо. Одним словом, зберегти те, що є, або сформувати статус-кво, а там – життя покаже.
У США дещо інший підхід, про який я говорив раніше. Проте ціною цим дуже важливим маневрам є територіальна цілісність України, її політична стабільність та незалежність. Особливо тоді, коли Україна на «світовій шахівниці» – і фігура, і шахівниця, і засіб для боксу (чи дзюдо) та монета для розміну і оплати бізнес-політичних послуг. Тобто, для одних держав і політико-бізнесових груп впливу держава Україна – сателіт, зона і агент впливу, «сіра територія», «держава-банкрот», а для інших – новий ринок збуту, політичний, економічний партнер або конкурент, регіональний лідер, проблема тощо.
За цих умов перед українською владою, державою і суспільством нагально постане питання щодо ефективності державних і політичних інституцій у відновленні ряду політичних функцій. Зокрема, це функція цілісності громадянського суспільства, владно-політична функція, функція національної або народної інтеграції, функція ефективної публічної політики і управління, функції відтворення політичного життя і громадянської ініціативи, функція демократизації життєдіяльності постконфліктного і поствоєнного суспільства, функції соціально-політичної модернізації та консолідації, стабілізації та інших.
Взаємна відповідальність і контроль з боку влади, бізнесу та громадянського суспільства є соціальними ліками від корупції, професійного невігластва та маніпуляцій
- Реформа системи державного управління, яка проводиться в Україні, допоможе відповісти на ці виклики? Поверне довіру народу до владних інституцій? До держави?
- Ефективна, а краще, демократична, сервісна держава зможе бути відповідальною перед власними громадянами і навпаки. Результатом такої взаємодії є не державна, навіть не суспільна політика, а саме – публічна. Яка, згідно з рейтингом суспільних очікувань і проблем, формує порядок денний і для влади, і для політичного класу, і для бізнес-середовища, а не навпаки. Саме на перехресті дій владних інститутів, громадськості та груп інтересів і формуються загальноколективні цілі, які через взаємовигідне партнерство реалізовуються у життя. Спроба ж частини політико-економічного бомонду створити «паралельну державу» для внутрішнього і зовнішнього використання, може привести до хаосу у системі політичних відносин, державному управлінні або до сталих тенденцій, що мають авторитарний характер. Взаємна відповідальність і тотальний контроль з боку влади, бізнесу та громадянського суспільства є соціальними ліками від політичного месіанства, корупції, професійного невігластва та маніпуляцій.
Марина Сингаївська, Укрінформ.
