Впровадження концепції відкритого урядування в Україні як інструмент демократизації державного управління

Валентина Карлова,

доктор наук з державного управління,

доцент, професор кафедри

політичної аналітики і прогнозування

Національної академії державного управління

при Президентові України

 

Однією з основних рис, що характеризує демократичність процесу управління в державі, є застосування принципів відкритого урядування, що передбачає відкритість та прозорість прийняття рішень органами державної влади, їх підзвітність громадянам, широке залучення громадянського суспільства до процесу прийняття управлінських рішень. Відкрита та прозора влада є запорукою формування і реалізації ефективної публічної політики, спроможної створити реальний громадянський контроль, забезпечити права людини та громадянина, зміцнити довіру громадян до влади.

Сьогодні концепція (стратегія, доктрина) відкритого урядування впроваджується в управління державою в усіх країнах світу, які працюють над поглибленням демократизації державного управління. Аналіз світового досвіду реалізації концепції (США, Канада, Велика Британія, Аргентина, Бразилія, Молдова, Грузія та ін.) у сфері відкритості держави включає значну кількість напрямів, які уряди країн обирають як пріоритетні, в залежності від вирішення загальнонаціональних завдань. У той же час є ряд напрямів, які є невід'ємними для забезпечення відкритості державного управління у будь-якій країні: свобода інформації; відкриті дані; відкритий діалог; відкритий бюджет; відкритий парламент.

Вирішення проблеми відкритості і прозорості влади є одним з напрямків демократичного розвитку України та впровадження європейських принципів діяльності органів влади, цивілізованих норм політичної культури. Але ситуація в нашій державі із відкритістю влади поки що далека від усталених норм розвинутих демократичних країн, за що маємо низьку довіру з боку міжнародної спільноти та інвесторів. Надмірна закритість державної влади обумовлює її відчуження від суспільства, сприяє посиленню корупції, знижує ефективність державного управління та позбавляє його необхідної підтримки з боку громадськості. Зазначене підтверджує актуальність запровадження концепції відкритого урядування для України, адже трансформаційні очікування населення постійно наражаються на закритість влади, чим блокується мобілізація суспільства на вирішення загальнонаціональних завдань. Особливо гострим було розчарування у тій владі, яка прийшла на хвилі «помаранчевої революції» і сприймалася більшістю населення як дійсно «народна».

Неналежний рівень партнерської взаємодії органів державної влади та громадськості, характерний для України сьогодні, впливає на якість управлінських рішень, прояви корупції становлять небезпеку для соціально-економічного розвитку українського суспільства. Проблемою також є низький рівень впровадження нових інформаційно-комунікаційних технологій в державне управління як засіб забезпечення взаємозв’язку між владою і громадянами.

Виходячи з зазначеного, питання впровадження концепції відкритого урядування як інструмента забезпечення відкритості і прозорості державної політики, залучення до її формування інститутів громадянського суспільства, забезпечення професійної чесності в державному управлінні є актуальним сьогодні для нашої держави. Згідно зі Стратегією сталого розвитку “Україна – 2020”, серед довгострокових очікуваних результатів її виконання є переважне забезпечення саме відкритості, прозорості та підзвітності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування [5].

Виконання таких першочергових завдань, як посилення взаємодії органів державної влади та громадськості під час підготовки і виконання управлінських рішень, забезпечення прозорості державної політики і доступу до інформації про роботу органів виконавчої влади та публічної інформації, застосування дієвого інструменту протидії корупції, підвищення ефективності державного управління, зокрема шляхом застосування електронних технологій, є можливим лише за умови тісного партнерства органів державної влади та інститутів громадянського суспільства.

Слід зазначити, що у визначенні концепції відкритого урядування слід виходити з того, що сама ідея цієї концепції виросла із ідеї «відкритого управління» в бізнесі, автором якої вважають американського менеджера Джека Стека, який у 1983 р. у м. Спрінгфілді разом із компаньйонами викупив завод з ремонту двигунів, що перебував на межі банкрутства.

Досягнення максимальної ефективності «відкритого управління» залишилося головною метою цієї стратегії, переходячи із суто господарської до суспільно-політичної сфери, де вона набула назв «концепція відкритого урядування», «відкритий уряд» або «відкрита держава». Вперше на державному рівні термін «відкрита держава» був запропонований герцогом Ланкастером у 1993 році і він мав такий зміст: «Відкрита держава – це частина ефективної демократії. Громадяни повинні мати адекватний доступ до інформації та аналізу, на основі яких держава працює. Міністри і публічні службовці зобов'язані роз'яснювати закони, свої рішення і дії громадськості. Держава, проте, потребує того, щоб зберігати деякі секрети і зобов'язана захищати особисте життя тих, ким вона управляє» [1, с. 25].

Концепція відкритого урядування передбачає здійснення цілісної системи заходів щодо демократизації державного управління з використанням новітніх інформаційних технологій, засобів і форм комунікації. Вона визначає перелік принципів, пріоритетів, завдань організації державного управління на основі залученні громадян, громадських організацій та бізнес-об'єднань до прийняття і реалізації управлінських рішень, підтримки їх права на доступ до документів і дій держави з метою можливості ефективного суспільного контролю за здійсненням нею управлінням країною.

Ефектогенеруючий результат відкритого урядування зумовлений принципами, на яких базується модель взаємодії державної влади та неурядових організацій, такими як: відкритість, спільна участь, партнерство, відповідальність, політична незалежність, етичність [6]. Відкрите урядування покликане забезпечити прозорість діяльності органів влади. Воно надає громадянам можливість знати все про державне управління, брати участь у прийнятті державних рішень, контролювати владу [1, с. 72]. Основоположним в роботі «відкритого уряду» є метод взаємодії, що дозволяє використовувати думки громадян для удосконалення управлінських рішень.

Реалізація концепції відкритого урядування – це послідовне і неухильне дотримання при здійсненні державних повноважень і функцій наступних принципів:

1. Принцип інформаційної відкритості – своєчасне надання інформації про діяльність органів державної влади, доступ до якої спеціально не обмежений законами, актами президента та уряду, яка є відкритою, загальнодоступною і достовірної, в форматі, зручному для її пошуку, обробки і подальшого використання, в тому числі у формі відкритих даних.

2. Принцип зрозумілості – уявлення цілей, завдань, планів і результатів діяльності органів виконавчої влади у формі, що забезпечує просте і доступне сприйняття суспільством інформації про діяльність зазначених органів влади.

3. Принцип залучення громадянського суспільства – забезпечення можливості участі громадян, громадських об'єднань і підприємницької спільноти в розробці і реалізації управлінських рішень з метою врахування їх думок і пріоритетів, а також створення системи постійного інформування та діалогу.

4. Принцип підзвітності – розкриття органами влади інформації про свою діяльність з урахуванням запитів і пріоритетів громадянського суспільства, забезпечуючи можливість здійснення громадянами, громадськими об'єднаннями та підприємницькою спільнотою контролю за діяльністю органів виконавчої влади [1, с. 127].

Для дотримання принципів відкритості органам державної влади необхідно вирішити такі завдання:

– забезпечувати надання в зрозумілій і доступній формі повної і достовірної інформації про цілі, завдання, плани діяльності органів державної влади та хід їх виконання;

– забезпечувати повноту, достовірність, об'єктивність і своєчасність надання інформації про свою діяльність, що підлягає розкриттю в обов'язковому порядку відповідно до вимог законодавства, та надається за запитами громадян, громадських об'єднань і підприємницької спільноти;

– удосконалювати технології надання та роз'яснення інформації шляхом розширення способів і форм її отримання різними користувачами і групами користувачів, забезпечуючи при цьому можливість вибору зручного формату, доступність, простоту, зрозумілість і візуалізацію наданої інформації;

– підвищувати доступність відкритих державних даних для використання громадянами, громадськими об'єднаннями та підприємницькою спільнотою, в тому числі для повторного використання, забезпечуючи вільний доступ в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" до відкритих даних, що містяться в інформаційних системах органів державної влади, без будь-яких обмежень на їх безпечне використання;

– удосконалювати процеси публікації та інфраструктуру відкриття даних, визначаючи пріоритети їх формування і розкриття з урахуванням їх цінності для суспільства;

– впроваджувати процеси та інфраструктуру, в тому числі електронні сервіси та послуги, для проведення публічних онлайн-консультацій з громадянами та організаціями, а також здійснювати онлайн-інформування, обслуговування та надання інформації про діяльність органу державної влади, одночасно спрощуючи способи взаємодії з громадянським суспільством;

– забезпечувати об'єктивність, неупередженість і публічність процедур формування громадських, експертних і консультативних рад (комісій, робочих груп), що створюються при органах виконавчої влади, наділяти їх необхідними повноваженнями, враховувати думку цих рад при прийнятті рішень;

– формувати і розвивати ефективні механізми оперативного реагування на звернення громадян, громадських об'єднань і підприємницького співтовариства по суті порушених у зверненнях питань;

– удосконалювати форми, методи і способи роботи із засобами масової інформації, соціальними мережами та форумами в мережі "Інтернет"[3].

Принципи відкритості дій уряду упроваджуються шляхом:

– реалізації принципу інформаційної відкритості органу державної влади;

– забезпечення роботи з відкритими даними;

– забезпечення зрозумілості нормативно-правового регулювання, державної політики та програм, що розробляються (чи реалізуються) органами влади;

– прийняття плану діяльності та щорічної публічної декларації цілей та завдань органів влади, їх громадське обговорення та експертний супровід;

– формування публічної звітності органу виконавчої влади;

– інформування про роботу зі зверненнями громадян та організацій;

– організація роботи з референтними групами;

– взаємодія органу виконавчої влади з громадською радою;

– організація роботи прес-служби органу виконавчої влади;

– організація незалежної антикорупційної експертизи та громадського моніторингу правозастосування тощо.

За умови, коли уряд забезпечує прозорість прийняття своїх рішень, ідеї, що виносяться на обговорення громадськості, активно доповнюються і доопрацьовуються з урахуванням громадської думки. Оцінки таким ідеям та проектам рішень даються не самим урядом або окремими посадовими особами, а фахівцями і експертами з недержавної сфери. Це дає політикам можливість отримувати оцінки своїх ідей і інструменти підвищення їх ефективності з багатьох джерел і від багатьох фахівців. Такий підхід є проявом, так би мовити, громадської мудрості. Крім того, він дозволяє уникнути зайвих втрат в державних ресурсах, заощадити кошти платників податків, а також скоротити витрати на проблемні ідеї і ефективно перерозподілити ресурси на перспективні державні проекти.

За відкритого урядування суттєво зростає політична, соціальна і моральна вага інститутів громадянського суспільства, які виконують роль не лише об’єктів, а й суб’єктів на кожному етапі процесу вироблення політичних рішень.

Реалізація концепції відкритого урядування являє собою засіб швидшого досягнення загальнонаціональних цілей, якими є поглиблення демократії, розвиток продуктивних сил, піднесення культурного рівня населення, поліпшення якості життя. Це один із серйозних кроків до модернізації застарілої системи управління, який покликаний вирішити масу назрілих проблем, таких як: корупція; бюрократична тяганина; нестача експертного співтовариства в розробці законопроектів; відсутність громадського контролю за діями влади будь-якого рівня і багато інших.

Впровадження концепції відкритого урядування в Україні є однією з основних форм реформування державного управління на демократичних засадах, бо саме вона надає потенціал безпосередньої взаємодії уряду з громадянами, відкриває нові можливості для такої взаємодії.

На сьогодні в нашій державі реалізована низка заходів, важливих для підвищення рівня відкритості та прозорості діяльності органів державної влади:

– суттєво оновлена законодавчої база з питань діяльності інститутів громадянського суспільства – існує доволі об’ємний пакет правових актів, якими громадянам гарантуються можливості участі у державному управлінні;

– утворений урядовий веб-сайт «Громадянське суспільство і влада» (http://civic.kmu.gov.ua), що спрощує доступ громадян до обговорення проектів суспільно важливих державних рішень та інформації про заходи, що здійснюються урядом і органами виконавчої влади у напрямку налагодження взаємодії з громадськістю, відповідно сайти утворені органами державного управління на всіх рівнях;

– створені центри надання адміністративних послуг, функціонування  Єдиного державного порталу адміністративних послуг, ведення Реєстру адміністративних послуг;

– запроваджено окремі технології електронного урядування;

– упроваджено елементи електронної демократії.

Водночас існує низка перешкод на шляху впровадження принципів і механізмів відкритого урядування. Це, насамперед:

– неготовність та небажання чиновників дотримуватись у своїй діяльності стандартів відкритого урядування;

– низький рівень залучення громадян до вирішення питань, що входять до компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

– низька ефективність урядових антикорупційних програм на практиці;

– низька якість надання адміністративних послуг населенню в деяких центрах надання адміністративних послуг; відсутність системи державного та громадського контролю за діяльністю центрів надання адміністративних послуг, регулярного моніторингу ефективності та оцінки якості надання ними адміністративних послуг населенню;

– наявність проблем запровадження «електронного уряду» та електронної демократії.

Крім того, далеко не у всіх органах державної влади в Україні реалізація принципів відкритості і прозорості носить системний і регулярний характер, і є одним із пріоритетів їх діяльності, а робота з референтними групами з надання інформації, отримання зворотного зв'язку щодо прийнятих рішень і поставлених завдань носить епізодичний характер.

Поки що відкриті дані не скрізь сприймаються керівниками і співробітниками органів влади як системний інструмент, що підвищує якість державного управління і надання державних послуг. Багатозначущі набори даних, затребувані громадянами та бізнес-спільнотою, в силу різних факторів, залишаються нерозкритими.

Мало враховуються відповідними державними структурами пропозиції експертного співтовариства щодо більшої відкритості державної служби, включаючи оптимізацію системи залучення кадрів і оцінки діяльності державних службовців Органи влади і уряд в цілому поки що не перейшли до системної взаємодії з експертним співтовариством – суспільно значущі рішення часто приймаються без будь-якого попереднього обговорення, або таке обговорення проходить формально, не представляються мотивовані обґрунтування при відхиленні пропозицій.

Цей перелік аж ніяк не є вичерпним. Але і з нього можна зрозуміти, що успіх впровадження принципів і механізмів концепції відкритого урядування в роботу органів влади значною мірою залежить від людського фактору – відповідної свідомості та бажання включитися в процес демократизації державного управління самих чиновників.

Для забезпечення реалізації концепції відкритого урядування в Україні, на нашу думку, необхідно:

1. Здійснити потужну інформаційну кампанію з просування ідей відкритого урядування, зокрема, роз’яснення суспільству переваг відкритого доступу до публічної інформації, а також навчання громадян щодо способів використання цієї інформації, форм їх залучення до процесу прийняття державних рішень, розвитку механізмів електронної демократії.
2. Імплементувати у вітчизняну практику кращий досвід реалізації концепції відкритого урядування зарубіжних країн: зокрема запровадити моніторинг пропозицій і коментарів громадян до законів і законопроектів з метою підготовки для парламенту нових законодавчих ініціатив, що представляють громадський інтерес; запровадити систему електронного голосування; створити інтегровану інформаційно-аналітичну систему “Прозорий бюджет”; забезпечити відкритість та прозорість здійснення публічних закупівель тощо.
3. Створити систему навчальних курсів і відкрити нові спеціалізації в закладах професійного навчання державних службовців щодо навчання інноваційним моделям інформаційної взаємодії органів державної влади і громадськості, оволодіння державними службовцями новими управлінськими технологіями і механізмами інформаційного спілкування з інститутами громадянського суспільства і громадянами.
    

Список використаних джерел

1. Громадянське суспільство України: сучасний стан і перспективи впровадження європейських стандартів взаємодії з державою : зб. матеріалів міжнар. наук.-практ. конф. (12 груд-ня 2013 р., м. Київ) / упоряд. В. М. Яблонський, О. А. Корнієвський, П. Ф. Вознюк; за заг. ред. О. А. Корнієвського. – К. : НІСД, 2014. – 192 с. – (Сер. « Громадянське суспільство», вип. 1).
2. Кандауров С. Прозорість та відкритість влади як запорука демократичного управління [Електронний ресурс] / С. Кандауров. – Режим доступу : http://elearn.univector.net/file.php/14/Material.html.
3. Манжола П. Г. Взаємодія влади та громадян: практика легітимації інститутів влади у новітній історії України / П. Г. Манжола // Стратегічні пріоритети. – 2007. – № 1. – C. 58–64.
4. Открытое государство // Материал из Википедии – свободной энциклопедии // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ru.-wikipedia.org.
5. Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020” [Електронний ресурс] : Указ Президента  України № 5/2015 від 12.01.2015 р. – Режим доступу :  http://www.president.gov.ua/documents/52015-18245.
6. Смирнов В. «Система открытого управления» Джека Стека или как избежать банкротства в условиях экономического кризиса? / В. Смирнов [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.toppersonal.ru/issue.html?1943
7. Сибіга І. Форми та методи впливу неурядових організацій на прийняття державно-владних рішень / І. Сибіга // Вісник НАДУ при Президентові України. – 2012. – С. 242–249.