Афонін Едуард Андрійович,
доктор соціологічних наук, професор, професор кафедри політичної аналітики та прогнозування Національної академії державного управління при Президентові України.
Загальна траєкторія
шляху становлення в Україні соціально-відповідальної держави позначена символічними
подіями, пов’язаними з людським наповненням суспільно-трансформаційних перетворень.
Це ¾ «помаранчева революція» (2004), яка
народила самодостатнього громадянина як ключового суб’єкта нової
суспільно-політичної системи; «революція гідності» (2013-2014), що стала горнилом
суворих випробувань цього суб’єкта на честь і гідність. Обидві ці події, як
переконливо свідчать моніторингові дослідження
Української школи архетипіки (2002-2016), виявляють новий психосоціальний тип
людини, що цементує новий соціально-ціннісний порядок. Разом з тим суспільство
набуває динамічної, складної й неоднорідної природи. На тлі цієї неоднорідності
й індивідуально-ціннісної домінанти суспільного загалу постають нові паростки
управлінського класу, що їх скріплюють соціально значимі цінності. Саме вони,
як засвідчують дані авторського аналізу, вже незабаром замінять нинішню, самодостатню,
егоїстичну й корумповану еліту й відкриють шлях до становлення в Україні соціально-відповідального
суб’єкта трансформаційних перетворень.
Сьогодні, через 25 років Української
незалежності, ми вже маємо достатньо підстав стверджувати що
політико-управлінська еліта є не тільки активним учасником та ініціатором трансформаційних
змін в суспільстві. Вона й сама стає часткою цих незворотних змін [1., с. 3]. І
це зрозуміло, тому що управлінський клас (політико-управлінська еліта) є плоть від плоті творіння суспільної системи.
Однак хочу звернути, дорогий читачу, вашу увагу на те, що
у перебігу трансформаційних змін міняються не тільки суспільні, в тому числі
державні інститути як форми організації та регулювання соціальної діяльності. Радикально змінюється сама природа людини,
яка дедалі впевненіше з «емоційно-чуттєвої» перетворюється на людину
«раціональну», котра, часом здається, геть позбавлена «живих» емоцій і моральних
імперативів. В державному управлінні тотального ціннісного значення набувають
категорії «закон», «договір», «доцільність», тощо. Проте в сучасну епоху вони
не є достатньо міцною опорою стабільності
і добробуту суспільства. «Запрацювати» на повну
силу вони зможуть, спираючись
лише на такі істотні цінності,
як «взаємодія», «моральні
зобов’язання», «відповідальність перед суспільством», «довіра й
авторитет» [2, c. 79]. В цьому відношенні люди і суспільство, особливо після
«революції гідності» стають надзвичайно чутливими і вимогливими.
Можливо тому у перебігу порівняльного аналізу даних моніторингових
досліджень щодо психосоціальних змін в українському суспільстві (2002-2016) та
в середовищі управлінців (2005-2014) на фоні загального зростання в суспільстві
кількості самодостатніх громадян (з 34,3% у 2002 р. до 42% у 2016 р.) було
виявлено стійкий спад у бік суттєвого зменшення таких серед державних
службовців (з 60,4% у 2005 р. до 34,3% у 2014 р.) [3, c. 15]. Все це відбувається
на фоні загального нарощування кількості держслужбовців з ситуативною поведінкою
¾ явних ознак кардинальних змін, що насуваються в державно-управлінському
середовищі.
Перспектива посилення серед управлінців соціально
ціннісних засад цілком відповідає таким викликам часу, як «суспільна чутливість
до моралі». Вона гармонійно співвідноситься з розгортанням в країні
адміністративних реформ. Так, запрошені нами до участі у фокус-групі державні
службовці, котрі не належать до вищої ланки чиновників (і тому в своїй роботі
постійно стикаються з проблемами, характерними для державної служби в цілому)
зазначили, що в середовищі державної служби існує запит на комплексне
реформування і загальну державну децентралізацію, готовність до цих реформ та
бажання брати участь у процесі реформування. Натомість система державної служби
є застарілою, країні потрібна адміністративна реформа, особливо розуміють це
ті, хто недавно включився в адміністративну систему. Загалом же запрошені до
фокус-групи держслужбовці визначають такі основні актуальні проблеми на шляху
до реформування:
1. Загальний тиск державної системи на службовців, який не дає їм
можливості ефективно працювати. У цьому твердженні втілюється запит державної
служби на реформування. Фактично, з часів СРСР значної зміни в системі, на їх
думку, не відбулося, система залишається застарілою, неефективною і не
орієнтованою на її головних суб’єктів – рядових службовців і простих громадян.
Навпаки, сама система постійно «тисне» на них і провокує на пошук
нестандартних, часто незаконних, рішень окремих питань.
Значний тиск системи на державних службовців автоматично спричиняє
слабкість віри в те, що систему можна якось змінити, оптимізувати, покращити.
Навіть ті перетворення в суспільстві, які відбулися під час і після «революції
гідності», не втілились у змінах системи державної служби, яка швидко
повертається до попереднього стану, на який не можуть вплинути навіть нові
кадри в її структурі.
2. Відірваність державної служби від громади. Службовці розуміють,
що після отримання свого статусу до них формується негативне ставлення у
суспільстві, і вважають це значною перепоною для ефективної роботи. Громадяни
вважають, що чиновники на всіх рівнях мають значні статки, отримані незаконним
шляхом, і ставляться до цих людей негативно. Крім того, суспільство не обізнане
стосовно прав та обов’язків державних службовців, і тому веде з ними діалог не
з консолідаційної позиції, а з позиції влади.
3. Відсутність запиту на ініціативи. Представники державної
служби, спираючись на власний досвід, вважають, що сенсу в ініціативах і
раціоналізаторських ідеях немає. Утім, на їх думку, вся структура місцевих
органів державної влади перебуває в подібній ситуації. Ключовим фактором є
відсутність необхідних ресурсів для впровадження ініціатив у життя.
Провину за відсутність ресурсів на місцевому рівні чиновники покладають на
верхівку державної влади і вважають, що там не зацікавлені у втіленні ініціатив
«знизу» в життя.
4. Відсутність кваліфікованих кадрів і значна «плинність» кадрів.
Негативне ставлення суспільства до державної служби і, що більш важливо, низька
заробітна плата автоматично формують низький рівень престижності цієї професії,
що не приваблює до цієї роботи здібних та кваліфікованих спеціалістів.
Складність системи державної служби вимагає тривалого її вивчення і
осмислення. При низьких доходах працівники шукатимуть краще оплачувані місця
роботи. Відсутність сталої команди, орієнтованої на результат роботи, також є
важливою перепоною в оптимізації поточної діяльності й пошуку шляхів її
покращення. Низький рівень заробітної плати автоматично створює підвалини для
корупції і погіршує результативність роботи. Щодо питання ініціативності –
низька заробітна плата і слабка престижність професії відштовхує молодь, яка
сама по собі є «генератором» ініціатив. Таким чином, середній вік працівників
органів державної служби збільшується, і разом із цим знижується здатність
продукувати нестандартні ідеї й нові рішення.
Увесь цей комплекс труднощів і формує запит
на зміни і реформи, які, на думку держслужбовців, повинні бути реалізовані на нижчому і середньому рівнях. Так,
вони вважають, що для повноцінного й ефективного функціонування системи
державного управління необхідні такі
кроки:
1. Державні службовці повинні виражати інтереси держави в цілому, а не
окремих політичних сил. Стандартною в Україні є ситуація використання
адміністративного ресурсу під час проведення виборів, використання державної
служби для обстоювання інтересів окремих політичних сил. Саме тому держслужба
нижчої і середньої ланок повинна бути відокремлена від політичних інтересів
окремих груп. З цього випливає і запит на призначення на посади за професійними
якостями, а не за політичними поглядами.
2. Децентралізація. Дуже актуальним є питання децентралізації на
місцевому рівні. Реалізація ініціативи, вирішення актуальних питань місцевих
громад є можливими лише за наявності відповідних ресурсів у органів державної
влади відповідного рівня. На даний момент можливості вирішувати питання на
місцях самостійно немає. Тому одним з важливих шляхів покращення існуючої
ситуації є саме децентралізація, яка включає в себе не тільки збільшення
повноважень органів місцевої влади, але й більшу самостійність у фінансових
питаннях.
При цьому учасники фокус-групи були впевнені, що на місцевому рівні з
новими викликами, які постануть разом з децентралізацією, усі впораються,
необхідно лише надати їм таку можливість. Утім, говорячи про актуальний
сьогодні пакет реформ, запропонований Кабінетом Міністрів України, представники
держслужби пропонують дотримуватися виваженого підходу і не робити різких
кроків, адже система в цілому до них не готова.
3. Адміністративна реформа і оптимізація. Питання адміністративної
реформи стоїть окремо. Згідно з аналізом фокус-групи, вона є необхідною і
повинна включати в себе не лише кадрову оптимізацію, яка тягне за собою ряд
звільнень у структурах держслужби, але й підвищення заробітної плати і
створення позитивного іміджу для професії. Крім того, кадрова проблема полягає
в надмірній чисельності штату працівників і занадто складному, розтягнутому в
часі процесі прийняття на роботу.
У кадрову проблему також включається процес оптимізації штату, за рахунок
чого можна збільшити заробітну плату. Чимало людей не мають чітких обов’язків,
або ж групою виконують роботу, яку може робити один працівник. При цьому
керівники самі готові запропонувати свої варіанти визначення тих, хто буде
підлягати скороченню за результатами оптимізації, проте їм необхідні відповідні
можливості, яких на даних момент вони не мають.
4. Зменшення загального впливу держави на життя громадян. На думку
учасників, разом із процесом децентралізації важливим є процес лібералізації
політики. Громадяни можуть самі організовуватися для вирішення нагальних і
повсякденних питань, держава, у свою чергу, має лише слідкувати за дотриманням
законності, максимально зменшуючи тиск на суспільство. У рамках процесу
реформування такі ініціативи можуть бути вирішені шляхом зменшення
бюрократичного навантаження на громадськість, що також допоможе покращити імідж
державної служби в її очах.
Отже, можна сказати, що на даний момент спостерігається системна криза
державної служби в Україні. Низький рівень довіри з боку суспільства; збережена
і непохитна державно-управлінська вертикаль і завелика кількість керівних
ланок, що в цілому породжує ефект «адміністративного тромбозу», неспроможності
управлінської системи приймати рішення по суті; низька заробітна плата, роздуті
штати і несприйняття ініціатив лежать в основі цієї кризи.
Державні службовці нижчого і середнього рівня розуміють усі ті проблеми, з
якими зіштовхнулася застаріла система державного управління в сучасній Україні
і прагнуть її реформування. При цьому вони самі готові взяти активну участь у
цьому процесі, стати рушійною силою цих змін, але враховують, що без
відповідної підтримки з боку центральних органів державної влади зробити це
неможливо.
Загальні висновки
1. Аналіз процесів становлення та розвитку української
державно-управлінської еліти в сучасних умовах дозволяє зробити висновок, що
нинішня національна бюрократія є суттєво іншою, ніж та, яка привела країну до
державного суверенітету. Схоже, що вона вже реально готова до запровадження
демократичних механізмів, каналів і типів комунікацій з політико-економічними
суб’єктами різного (від регіонального до глобального) рівня. Вона вже остаточно
звільняється від догматизму старих і непорушності нових істин та надалі готова
до постійних змін, що лежать в основі ліберально-демократичної суспільної
моделі сталого розвитку.
2. Водночас суспільство хотіло б бачити в структурі державної влади та її
апарату когорту державних службовців, дієздатність яких визначається ґрунтовною
економічною, юридичною, політологічною підготовкою та потужним інноваційним
потенціалом, які досконало володіють теорією і практикою публічного адміністрування;
з людей стратегічно мислячих, здатних переконувати і мотивувати до праці; з
керівників, котрі відрізняються діловитістю, відповідальністю, прагненням до
нешаблонних рішень і злагоди в суспільстві, котрі вміють налагоджувати міцні й
ефективні контакти з опозицією; з людей чесних, принципових, незалежних, якості
яких становлять основу довіри суспільства до влади.
3. Аналіз засвідчує, що на шляху становлення гнучкої і відкритої до змін і
умов часу державно-управлінської еліти виникало та продовжує поставати чимало
перепон. Останні, головним чином, пов’язані з нелінійним характером
суспільно-трансформаційних процесів, які стимулюють інновації, які ще не
встигли ствердитися, а вже девальвують через інверсію та повертають розвиток
суспільства в старе, традиційне русло ¾ до минулого. Наслідком цього
стає симбіоз нових і старих інституційних управлінських форм та в цілому
еклектичність системи державного управління.
4. Більшість кваліфікованих кадрів державних службовців через
невизначеність свого соціального статусу і неврегульованість матеріального
становища була вимушена покинути державну службу. Нова ж ¾ молода управлінська поросль, не
маючи стійкої державно-політичної підтримки, досі не має шансів закріпитися в
системі державної служби.
5. Продовжує погіршувати ситуацію й безсистемність перетворень у сфері державного
управління, що відбивається на стані справ в освітній підготовці державного
службовця, яка, як виявляється за результатами дослідження, не відповідає
потребам часу.
Утвердження останнім часом у політиці держави курсу на відтворення так
званої державно-управлінської вертикалі не могло не позначитися на наявному
управлінському досвіді, який суттєво обтяжений сьогодні компонентами адміністрування.
Натомість виявляються «прогалини» щодо контрольної та комунікативної функцій
публічного адміністрування, яке потребує пріоритетного наповнення досвіду, що
стосується мотиваційної функції державних службовців. Нинішня ж професійна
ситуація подовжує зберігати, умовно кажучи, колишній стан речей, орієнтуючи
державних службовців на старі – «вертикальні» чи командно-адміністративні
відносини влади і суспільства, в яких людина залишається «функцією» або
«засобом» виробництва.
Натомість зміни, що їх переживає Україна з 2004 р., спричинили, як засвідчують
результати здійснюваних нами моніторингових досліджень процесів ідентифікації
(2002–2016), глибинні зміни в природі людської ідентичності. На зміну
«людини-колективіста» приходить «людина-особистість», якій притаманне розвинене
почуття самодостатності й прагнення до самореалізації. З цими змінами в
суспільно-політичний процес доволі впевнено сьогодні крокує громадянин, який
несе різноманітні особистісні інтереси і прагнення до участі у виробленні
державно-управлінських рішень.
6. Зазначені неекономічні чинники політичної модернізації України та її
вихід із системної кризи, схоже, визначальною мірою лежать у людській природі,
яка в цілому визначає нову якість державно-управлінської еліти. Нововиникла
кадрова ситуація в державній службі потребує створення дієвої системи
рекрутування, що базується на конкурентних засадах та інституалізації вимог до
ділових і моральних якостей державних службовців. Віднині моральність,
професіоналізм і відповідальність представників влади мають стати основними
критеріями залучення кандидатів до державно-управлінського прошарку, який лише
у співпраці з громадянином (громадянським суспільством) здатний подолати кризу
та вивести Україну на європейський шлях успішної держави.
Рекомендації
1. Дедалі з виходом України на шлях сталого розвитку і ствердження в
суспільстві ліберальних цінностей оцінка державних службовців поступатиметься
місцем на користь самооцінки й активної позиції управлінця, який розуміє
спрямованість оцінки та її місце в кар’єрному просуванні випробуваного, довіряє
процедурам оцінювання і сприймає цей процес як позитивне явище для себе, чітко
усвідомлює переваги в своїй роботі, знає як усунути недоліки і має бажання
виправити їх.
Для здійснення зазначеного необхідно:
- по-перше, процес оцінки державних службовців привести у відповідність до трьох важливих критеріїв: меті оцінки, ролі оцінки в системі державного управління і відповідності методів оцінювання об’єктивним тенденціям, що нині мають місце в суспільстві і системі державного управління;
- по-друге, методологія оцінки має базуватися на міждисциплінарних знаннях і сучасних дослідженнях про людину та відбивати психологічний зміст діяльності державного службовця та його готовність до реалізації відповідних управлінських функцій;
- по-третє, особа, яка діагностується, має оцінюватися за сукупністю всіх зовнішніх і внутрішніх факторів, що впливають на її діяльність і поведінку.
Беручи до уваги необхідність максимальної об’єктивації оцінки державного
службовця і водночас зростання його відповідальності, що ґрунтується на
психокультурі самоконтролю працівника, доцільним є розробка системи оцінювання
на основі тестових методик (розробка та застосування яких необхідно доручити
спеціалістам-психологам).
2. У системі державної служби слід активно використовувати національні
освітні ресурси для оновлення наявного досвіду державно-управлінських кадрів.
Зокрема, взяти до уваги нинішній, у цілому, низький стан сформованості
управлінських компетенцій, який не перевищує 19% і потребує потужного
освітнього наповнення. Цілком умотивованим вважали б прийняття в системі
державної служби такого нормативу, як переваги в конкурсі на зайняття вакантних
посад державної служби спеціальної магістерської підготовки.
3. З огляду на стан сформованості компетентностей державних службовців, у
яких вкрай низький рівень займають компетентності, що входять до контрольної,
комунікативної та мотиваційної функцій публічного адміністрування, вважали б за
доцільне переглянути нині існуючий стандарт публічного адміністрування,
виділивши в ньому зазначені функції державного управління. Це сприятиме
суттєвому нарощуванню цієї складової професійного досвіду державних службовців.
4. Кадрова ситуація в державній службі потребує створення дієвої системи
рекрутування, що базується на конкурентних засадах та інституалізації вимог до моральних
і ділових якостей державних службовців. Віднині моральність, професіоналізм і
відповідальність представників влади перед громадянином, громадою, суспільством
мають стати основним критерієм залучення кандидатів до державно управлінського
прошарку, який лише у співпраці з громадянином (громадянським суспільством) у
змозі подолати кризу та вивести Україну на європейський шлях успішної держави.
5. Потребує корекції положення Закону України про державну службу, що
стосується базової освіти претендентів на державну службу. Обов’язково має бути
не просто загальна вища, а спеціальна вища освіта за фахом «Публічне управління
та адміністрування».
6. З метою забезпечення контролю якості державної служби вважали б за
доцільне організацію моніторингу компетентнісної та функціональної готовності
державних службовців. Зокрема, вивчити питання щодо організації онлайнового
формату щорічного вибіркового опитування державних службовців та органів
державної влади.
Література
- Крюков О. І. Політико-управлінська еліта України як чинник державотворення: моногр. [Електронний ресурс] / О. І. Крюков ; за наук. ред. Е. А. Афоніна. – К. : Вид-во НАДУ, 2006. – 252 с. – Режим доступу : http://lib.rada.gov.ua/static/LIBRARY/povni_text/Krukov_political.pdf
- Новаченко Т. В. Архетипова парадигма авторитету керівника в державному управлінні : моногр. [Електронний ресурс] / Т. В. Новаченко ; за наук. ред. Е. А. Афоніна. – Ніжин-Київ : Видавець Лисенко М. М., 2013. – 320 с. – (Відкрита дослідницька концепція; вип. 13). – Режим доступу : http://lib.rada.gov.ua/static/about/text/Novachenko.pdf
- Афонін Е. А. Функціональна і компетентнісна готовність державних службовців України до здійснення публічного адміністрування в умовах демократії [Електронний ресурс] / Е. А. Афонін, О. М. Балакірєва // Український соціум. – 2015. – № 1. – C 7-22. – Режим доступу : http://www.ukr-socium.org.ua/Arhiv/Stati/US-1-2015/7-22.pdf
