Телешун С.О.,
доктор політичних наук, професор, директор Інституту державної служби та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри політичної аналітики і прогнозування
Рейтерович І.В.,
кандидат політичних наук, доцент, доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування Національної академії державного управління при Президентові України,
Тіньков А.Л.,
кандидат наук з державного управління
КОРУПЦІЯ – загальна назва злочинних дій у сфері державного управління, політики, що полягають у використанні державними посадовими особами, політичними і громадськими діячами довірених їм прав і владних повноважень з метою реалізації вузькокорпоративних (кланових) інтересів, а також власного збагачення. Корупція не є самостійним складом злочину. Складовими Корупції можуть бути хабарництво, зловживання службовим становищем, надання спеціальних послуг, протекціонізм у просуванні тих чи інших проектів, тіньове фінансування громадсько-політичних проектів, кадровий лобізм на засадах особистої чи корпоративної відданості, непрозоре кредитування, привілейований доступ до матеріальних і сировинних ресурсів тощо. Міжнародно-правові документи свідчать про існування різних підходів до розуміння К. Так, у резолюції “Практичні заходи боротьби з корупцією”, поширеній на VIII Конгресі ООН із запобігання злочинності (Гавана, 1990 р.), К. визначається як “порушенняетичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявляється у протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності”. Інший документ ООН (Довідковий документ про міжнародну боротьбу з К.) формулює поняття Корупції як “зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих цілях”. Загалом К. (як і тероризм) не є традиційним злочином, а є насамперед соціальним, політичним і економічним феноменом, який виявляє себе в конкретних злочинних акціях, за які в національних законодавствах і міжнародному праві передбачена кримінальна відповідальність. Корупція є проблемою глобального характеру і не є статичним явищем, особливо в умовах перехідного суспільства, коли не працюють норми правової і політичної культури. За цих умов відбувається незаконне використання державних фінансів і майна як одного із засобів накопичення первісного капіталу державною бюрократією, політичними і громадськими діячами, а такожнаближеними до них комерційними структурами. Досвід України свідчить, що в державі створилися такі умови, за яких сформувалися нові види політико-економічних і правових відносин, які не відповідають принципам конурентної цивілізованої ринкової економіки і засадам громадянського суспільства. Закон застосовують залежно від політичної та економічної доцільності. У стандартних випадках наявні чотири складники К.: державний чиновник або політичний діяч, який, діючи заради власного зиску, порушує чинне законодавство і норми державної установи, завдає шкоди інтересам громадськості й суспільної моралі або догоджає третій стороні (її форми можуть мати різні ознаки), яка винагороджує державного чи політичного діяча матеріальними благами чи іншими послугами за доступ до фінансово-матеріальних ресурсів і важелів влади. В Україні існує ряд законодавчих актів, які дають змогу вести боротьбу з Корупцією. Телешун С.О. (Енциклопедичний словник з державного управління)
Корупція в сучасному світі становить серйозну загрозу державі, демократії, правам людини та соціальній справедливості. Вона стримує економічний розвиток держави, створює небезпеку для розвитку демократичних інститутів і підриває моральні підвалини суспільства. Більше того, в умовах глобалізації корупція перетворюється в інтернаціональну проблему, оскільки незаконні корупційні відносини торкаються інтересів та добробуту більшості країн світу.
Вкрай актуальною є ця проблема і для України, в якій рівень корупції та неефективність діючої системи запобігання й протидії цьому небезпечному явищу свідчать про наявність цілої системи суспільних практик, яка підживлює та стимулює корупційну поведінку на всіх рівнях суспільних відносин. Фактично можна стверджувати, що сьогодні корупційний фактор є нормою та складовою частиною політики, економіки та громадського життя України. Відповідно нагальною потребою є створення ефективної та дієвої системи запобігання та протидії корупції на всіх рівнях.
В Указі Президента України "Про Стратегію сталого розвитку "Україна – 2020" антикорупційна реформа визначена як одна з пріоритетних поряд з реформою системи національної безпеки і оборони, судовою реформою та реформою правоохоронної системи, децентралізацією та реформою державного управління. Перші кроки у даному напрямку зроблені, зокрема, відбувається процес формування Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства України з питань запобігання корупції, оптимізація діючого законодавства тощо.
Водночас ефективне запобігання та протидія корупції значною мірою залежить від того, наскільки глибоко пізнані теоретичні аспекти цієї проблеми – природа самого явища корупції. Інакше кажучи, від правильного розуміння її сутності залежать як подальші науково-практичні пошуки щодо природи корупції, її характерних особливостей, так і формування відповідних механізмів запобігання й протидії, визначення засобів їх реалізації та інституційного забезпечення.
На сьогодні у громадсько-політичному дискурсі корупцію переважно розглядають виключно у кримінальному контексті, фактично зводячи її до хабарництва або організованої злочинності. Відповідно, домінуючою як у вітчизняному політикумі, так і громадському секторі є теза про те, що подолати корупцію можливо виключно за умови суттєвого посилення "репресивної", а не профілактичної складової. Так, згідно результатів соціологічного дослідження, проведеного на замовлення ZN.UA Київським міжнародним інститутом соціології 4 – 19 грудня 2014, 47,3% українців вважають, що рівень корупції зберігся в країні, 31,8% – що підвищився, 5% відчули зниження корупційного пресу, 15% не змогли визначитися з оцінкою масштабів корупції. При цьому більш, ніж кожен третій громадянин України вважає, що "найкращий спосіб боротьби з корупцією – розстрілювати (як в Китаї)". 16% в цьому переконані абсолютно, 19,5% – скоріше згодні. Найбільш радикальних настроїв припадає на Миколаївську, Чернівецьку та Донецьку області.
У свою чергу, наприклад, Генеральна прокуратура України постійно виступає з ініціативами посилити відповідальність за корупційні правопорушення (остання новація, зокрема, стосується внесення поправок у Кримінальний та Кримінальний процесуальний кодекси, які повинні заборонити відпускати підозрюваних у вчиненні корупційних правопорушень під заставу /законопроект №1871/).
Таким чином, головна увага зосереджується на покаранні за вчинені корупційні діяння, у той час як профілактичній складовій (запобігання корупції) увага фактично не приділяється. Разом з тим, саме врахування так званих "вузьких місць", легалізація різноманітних "схем" тощо в розвинутих країнах світу дозволили суттєво зменшити "привабливість" корупції (при чому як на державному, так і побутовому рівні).
В останні десятиліття більшість дослідників розглядають проблему корупції та протидії цьому явищу в органах державної влади через призму структурно-функціонального підходу, де значна увага приділяється впливу корупції на різноманітні сторони суспільного життя, а сама корупція розглядається як самостійне явище. Аналіз сучасних поглядів на цю проблематику дає змогу стверджувати, що в означеному контексті корупція часто інтерпретується як складне негативне суспільне явище, зумовлене внутрішніми політичними, економічними, культурними й адміністративними чинниками. Це значно ширше тлумачення, ніж "просте" зловживання владою чи посадовим становищем, учинене з будь-яких особистих (корисливих) мотивів для задоволення індивідуального чи групового інтересу, що, по суті, є формою девіантної поведінки, яка зводиться більшістю авторів до низки кримінально-правових діянь. Представники цієї позиції вбачають у корупції цілу систему зі складною структурою взаємопов’язаних елементів соціального, політичного, правового, ідеологічного та морального характеру.
Так, на думку відомого спеціаліста у цій сфері М.І.Мельника, корупцію можна розглядати як "різновид соціальної корозії, яка роз’їдає і руйнує органи державної влади, державу та суспільство в цілому. В її основі лежать такі вікові традиції взаємодії в суспільстві, як "послуга за послугу", do ut des ("даю, щоб ти дав")" [1, с. 34]. У своїх роботах він визначає корупцією як соціальне явище, яке охоплює всю сукупність корупційних діянь, пов’язаних із неправомірним використанням особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданої їм влади, службових повноважень, відповідних можливостей з метою задоволення особистих інтересів чи інтересів третіх осіб, а також інших корупційних правопорушень, у тому числі тих, які створюють умови для вчинення корупційних діянь чи є приховуванням їх або потуранням їм [2; 3].
Дещо під іншим кутом визначає корупцію Є.В.Невмержицький. Зокрема, він зазначає, що корупція – це, в першу чергу, соціально-політичне явище, головною особливістю якого є використання посадовими особами законодавчої, виконавчої та судової влади, а також громадських об’єднань, установ і організацій господарського управління всіх форм власності свого службового становища для одержання матеріальних цінностей, послуг чи пільг для себе або третіх осіб [4, с. 44]. При цьому дослідник слушно наголошує, що корупція охоплює економіку, політику, культуру, етику, мораль, усю соціальну сферу, тобто за своєю сутністю це багатоскладове соціально-політичне явище, важливою ознакою якого є обумовлена цими обставинами поведінка суб’єкта правопорушення [5, с. 362].
Фактично дана група поглядів абсорбує різноманітні підходи на природу корупції та її складових. Зокрема, вона включає:
а) тлумачення корупції як суто правової структури, тобто як протиправної діяльності чи бездіяльності суб’єктів корупції, яка органічно пов’язується з організованою злочинністю;
б) ідентифікацію корупції як економічної категорії, форми економічної злочинності або своєрідного захисного механізму приватного сектору від надмірного втручання державної бюрократії;
в) розуміння корупції як процесу розкладання або свідчення неефективної діяльності органів державної влади (їх посадових осіб), що зачіпає інтереси більшості членів суспільства і який пронизує всі сфери життєдіяльності суспільства. Сюди ж відносить корупцію і в політичній сфері, враховуючи тісний зв’язок державної служби із політичною діяльністю.
З цього випливає, що дати однозначне визначення поняттю корупції досить складно. Тому слід погодитись із позицією деяких дослідників, які вважають помилковим прагнення законодавців вмістити всі форми прояву корупції в одну норму права [5], оскільки будь-які спроби укласти це поняття в усталені рамки призведуть до того, що частина корупційних діянь виявиться за межами чинності закону. Корупція – це не стільки юридична, скільки соціальна, політична, економічна та культурна проблема. Як правова категорія корупція – збірне правове поняття, яке охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень [6, с. 37].
Отже, у розмаїтості підходів до вивчення корупції проявляється багатогранність проблеми. Корупція – багатоскладове явище. Вона присутня в багатьох суспільствах, але її масштаби й форми прояву, роль і вплив різні. Більшість дослідників уважають корупцію джерелом дезорганізації суспільства в усіх сферах його життєдіяльності. Так, в економічній сфері на рівні держави корупція означає обмеження конкуренції, недостатній рівень стягнення податків, зростання тіньового сектору економіки й скорочення інвестицій. Усе це деформує розподіл національного продукту, провокуючи зростання соціальної і майнової нерівності в суспільстві.
У соціальній сфері корупція сприяє спотворенню морально-етичних цінностей суспільства шляхом сприйняття активною частиною дорослого населення корупційних правил, як природних і нормальних. Не варто забувати і про той факт, що корупція, зокрема, слугує ефективним інструментом, здатним забезпечити вертикальну мобільність тим соціальним групам, точніше, її представникам, для яких закриті інші можливості. Однак, як правило, цим каналом користуються злочинні угруповання.
Проте найбільша небезпека корупції криється в політичному впливі, який можуть справляти політики й урядовці на державні органи влади, судову й правоохоронну системи. Відсутність прозорих правил, що обмежують політичний вплив на бюрократичні інститути, а також недостатній поділ влади між правлячим режимом і судовою системою сприяють розквіту корупції [7, с. 125].
Корупція в політичні сфері може бути чинником загострення відносин між елітними групами, а також вести до політичної дестабілізації. Встановлення влади, яка мотивована бажанням зберегти привілеї й корупційні платежі, спотворює пріоритети економічної й соціальної політики, коли проголошені цілі й стратегії розвитку лише незначним чином відповідають інтересам країни [8, с. 26].
Таким чином, ефективні запобігання та протидія корупції в Україні можливі лише за умови комплексного поєднання політичних, економічних, соціальних та правових заходів на стратегічному та тактичному рівнях, які передусім будуть мати профілактичний характер, а вже потім – правоохоронний і репресивний. Тобто, головна увага повинна бути у найближчий час зосереджена на причинах корупції. При цьому розробляти й застосовувати зазначені механізми повинні як органи державної влади, так й інститути громадянського суспільства.
Першочергові заходи передбачають проведення реформ у масштабах країни, зокрема, йдеться про:
– реформування виборчого законодавства у напрямі збільшення його прозорості, демократичності, забезпечення усвідомленого вільного волевиявлення громадян та об’єктивного встановлення результатів голосування. Зокрема, це передбачає розробку механізмів (у тому числі на рівні законодавчого забезпечення) протидії інформаційним маніпуляціям, використання технічних кандидатів і партій, використання адміністративного ресурсу тощо [9]. Крім того, необхідно передбачити в Кримінальному кодексі України відповідальність за купівлю-продаж голосів (що є поширеною практикою в Україні) у виборних (представницьких) органах, у тому числі в органах місцевого самоврядування;
– відокремлення бізнесу від влади, що потребує, по-перше, інституціоналізації лобістської діяльності в Україні, по-друге, обмеження впливу груп інтересів великого капіталу на партійну систему. При цьому необхідно законодавчо упорядкувати ті парламентські процедури, які пов’язані із забезпеченням прозорості результатів голосувань у законодавчому органі, що вимагає внесення відповідних змін у Регламент Верховної Ради України (наприклад заборона пакетного голосування або голосування чужою карткою – в останньому випадку мова повинна йти не про формальну заборону, яка прописана в чинному законодавстві, а про розробку ефективних механізмів протидії даному явищу);
– запровадження дієвого громадського контролю за діяльністю політичних суб’єктів та забезпечення політичної та правової відповідальності за їх антисуспільні та протизаконні дії, розширення прав громадських організацій в контексті громадського контролю;
– більш широке залучення інститутів громадянського суспільства до вироблення та реалізації механізмів запобігання та протидії корупції в Україні. Світовий досвід засвідчує, що ефективні антикорупційні програми базуються на комплексному застосуванні примусових, запобіжних та просвітницьких процедур. Це, у свою чергу, потребує спільної участі в цьому процесі органів влади та інститутів громадянського суспільства, адже громадські організації можуть і повинні виконувати функції зворотного зв’язку між владою (і політичною, і державною) та самим суспільством. Громадські організації відіграють важливу роль у протидії корупції. Насамперед ця роль полягає в сприянні прозорості функціонування владних структур, що, у свою чергу, створює сприятливі умови для запобігання корупції, виявлення фактів корупційних правопорушень і притягнення винних осіб до відповідальності [10, с. 254];
– упорядкування системи та структури функцій органів державної влади, яка є найбільш уразливою з точки зору політично вмотивованих корупційних практик. Зокрема, це передбачає:
а) обґрунтування критеріїв для визначення оптимальної структури і чисельності органів державної влади, оскільки за змінами їх структури, статусу і функцій часто стоять вузькокорпоративні, а не загальнодержавні інтереси;
б) усунення інституціональних причин для конфлікту інтересів (зокрема йдеться про створення такої системи і структури органів державної влади, щоб в одному органі не поєднувалися функції визначення правил, контролю та надання публічних послуг);
в) декомерціалізація державної та муніципальної діяльності, у тому числі шляхом делегування певних публічних соціальних і правових послуг недержавним організаціям (що є загальноприйнятою практикою в країнах-членах Європейського Союзу);
г) забезпечення відповідного рівня інформаційної прозорості процесів ухвалення рішення органів державної влади, використання ними бюджетних коштів, у тому числі через доступ до визначених на законодавчому рівні фінансових документів державних органів з боку громадських організацій та засобів масової інформації;
д) впровадження механізмів громадського впливу на діяльність органів державної влади (зокрема йдеться про незалежну експертизу суспільно важливих проектів рішень тощо) [11, с. 11].
– реформа системи державного управління. Передусім мова повинна йти про зміну принципів державної служби і контроль за майновим станом представників влади (що у більшості країн є частиною адміністративної реформи). Для запобігання та протидії корупції він надзвичайно важливий, оскільки від того, наскільки високим є статус державного службовця, рівень оплати його праці, правові та соціальні гарантії діяльності, багато в чому залежить мотивація чесного служіння [11, с. 12];
– удосконалення чинного антикорупційного законодавства. Зокрема, необхідно чітко визначити у відповідних нормативно-правових актах поняття, види та сфери прояву політичної корупції. Крім того, імплементація положень міжнародних антикорупційних документів, присвячених політичній корупції (передусім ідеться про ЄС) не повинна обмежуватися сферою кримінального законодавства. Принципово важливе приведення у відповідність із міжнародними нормами положень інших галузей права;
– реформа судової системи, оскільки незалежні та неупереджені суди є надзвичайно дієвим та ефективним антикорупційним інструментом;
– створення системи ефективного фінансового контролю за діяльністю суб’єктів політики. Фінансовий контроль повинен здійснюватися як відносно представників органів державної влади та місцевого самоврядування, так і відносно претендентів на виборні державні посади у вигляді постійного декларування доходів. На думку деяких фахівців, ефективним загальносоціальним запобіжним заходом поширення корупції в сучасному суспільстві є постійний державний та суспільний фінансовий контроль за господарсько-економічною діяльністю політичних партій, рухів, передвиборчих блоків. Такий контроль досягається шляхом надання відомостей про надходження та витрату коштів на передвиборну пропаганду і агітацію з виборчих фондів претендентів (кандидатів) на державну посаду [12].
Кінцевий результат зазначених ініціатив повинен сприяти удосконаленню політичної системи сучасного українського суспільства, розвитку економіки та покращенню життєвого рівня громадян, що саме по собі є своєрідним видом загального соціального запобігання корупції.
Список використаних джерел
1. Мельник M. I. Хабарництво: загальна характеристика, проблеми кваліфікації, удосконалення законодавства / M. I. Mельник. – К. : Парлам. вид-во, 2000. – 256 с.
2. Мельник М. І. Корупція: сутність, поняття, заходи протидії / М. І. Мельник. – К. : Атіка, 2001. – 304 с.
3. Мельник М. І. Суб’єкти та принципи протидії корупції / М. І. Мельник // Право України. – 2005. – № 3. – С. 15–19.
4. Невмержицький Є. В. Корупція в Україні: причини, наслідки, механізми протидії : монографія / Є. В. Невмержицький. – К. : КНТ, 2008. – 368 с.
5. Невмержицький Є. В. Корупція як соціально-політичний феномен : дис. … д-ра політ. наук : спец. 23.00.02 "Політичні інститути та процеси" / Невмержицький Є. В. ; НАН України, Ін-т політ. і етнонац. дослідж.
ім. І. Ф. Кураса. – К., 2009. – 408 с.
ім. І. Ф. Кураса. – К., 2009. – 408 с.
6. Мельник М. Корупція влади / М. Мельник. – К. : Юрид. думка, 2004. – 398 с.
7. Goudie A. W. A Framework for the Analysis of Corruption / A. W. Goudie, D. A. Stasavage // Crime, Law & Social Change. – 1998. – Vol. 29. – P. 113–159.
8. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / под ред. М. Б. Горного. – CПб. : Норма, 2000. – 265 с.
9. Невмержицький Є. В. Правові проблеми боротьби з економічною злочинністю і корупцією : навч. посіб. / Є. В. Невмержицький. – К. : АПСВ, 2005. – 415 с.
10. Мельник М. І. Корупція – корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії) : монографія / М. І. Мельник. – К. : Юрид. думка, 2004. – 400 с.
11. Запобігання та протидія проявам корупції (для працівників органів державної влади та місцевого самоврядування I-VIІ категорій посад) : посібник / С. Г. Братель, В. В. Василевич, Н. І. Золотарьова та ін. – К. : Нац. акад. внутр. справ, 2012. – 376 с.
12. Юдин Ю. А. Финансирование политических партий в зарубежных странах (правовая регламентация) / Ю. А. Юдин // Государство и право. – 1996. – № 6. – С. 140.
