Реформування державної служби в Україні.

Дяченко С.А.
кандидат наук з державного управління,
доцент кафедри управління національним господарством
та економічної політики
НАДУ при Президентові України

Дискусійні питання реформування державної служби в Україні 

2 листопада 2015 року в Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування за підтримки Європейського Союзу та з ініціативи Лабораторії законодавчих ініціатив пройшов семінар-круглий стіл на тему «Реформа державної служби в контексті всеохоплюючої реформи державного управління в Україні». Доповідачами-дискутантами на цьому семінарі були: Заступник Голови Верховної Ради України Оксана Сироїд, Голова Української частини Парламентського Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції Остап Семерак, Міністр Кабінету Міністрів України Ганна Онищенко, Заступник Глави Адміністрації Президента України Дмитро Шимків, Голова Національного агентства з питань державної служби Костянтин Ващенко, заступник Міністра фінансів України Роман Качур, заступник Міністра економічного розвитку та торгівлі України Юлія Клименко, Посол, Голова Представництва ЄС в Україні Ян Томбінські, головний радник з державної служби, Програма ЄС та ОБСЄ SIGMA Войцех Зєлінські, експерт проекту ЄС з реформи державного управління та державної служби Байба Петерсоне. Модератором заходу виступила Альона Шкрум, Голова підкомітету з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Окрім зазначених осіб в обговоренні взяли участь Голова підкомітету з питань органів самоорганізації населення, місцевих виборів та інших форм безпосередньої демократії Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Олена Бойко, директор Інституту державної служби та місцевого самоврядування НАДУ при Президентові України Сергій Телешун, директор Інституту «Вища школа державного управління» НАДУ при Президентові України Сергій Романюк, завідувач кафедри державної служби та кадрової політики НАДУ при Президентові України Владислав Федоренко та інші представники державних органів влади та органів місцевого самоврядування, їх провідних асоціацій, вітчизняних та міжнародних неурядових організацій, науковці та експерти.

Обговорювався комплекс питань, пов’язаних із стратегічним баченням реформи державного управління в Україні та її ролі в контексті інших реформ, ухваленням у другому читанні нової редакції Закону України «Про державну службу», очікуваними наслідками, зокрема фінансовими, а також майбутньої реорганізації державного управління та оцінкою витрат.

Серед основних питань вирізнялась проблема відсутності єдиних методологічних підходів до тлумачення понять, таких як: «державне управління», «публічне управління», «публічне адміністрування» тощо. Дискусійними виявились питання ототожнення поняття «public administration» з «державною службою», тоді як на разі, нормативно-правове поле України розрізняє державну службу та службу в органах місцевого самоврядування і не надає офіційного тлумачення поняттям «публічне управління» і «публічне адміністрування». Водночас, постановою КМУ «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29.04.2015 р. № 266 затверджена нова галузь знань «Управління та адміністрування» і спеціальність «Публічне управління та адміністрування». Та ж сама проблема і з тлумаченням поняття «державний службовець» («public servant») та перекладу з англійської і, взагалі, розмежування таких понять як «civil servant» і «public employees» (на зразок європейських підходів). Отже, задля запобігання еклектики вбачається необхідним затвердження єдиного глосарію з цих питань та на законодавчому рівні регламентувати основну термінологію.

Серед інших важливих питань реформування державної служби, які обговорювались на семінарі-круглому столі було: розмежування політичних і адміністративних посад та розділення політичних і адміністративних повноважень; оптимізації структури і функцій органів влади (як центральних, так і місцевих); удосконалення процесів і процедур взаємодії між органами різних рівнів; запровадження відкритого незалежного конкурсного відбору на посади та щорічного оцінювання (екзамену); підвищення рівня професіоналізації кадрів.

Окремої уваги заслуговують проблеми розроблення нової моделі оплати праці державних службовців та розміру заробітної плати, які обговорювались. Наголошувалось на тому, що підвищення окладів і преміювання державних службовців вбачається можливим лише за рахунок ліквідації деяких органів державної влади та скорочення посад, які мають статус державного службовця (близько 54 тисячі осіб). Зрозуміло, що ці питання є дискусійними та потребують ретельного фінансового аналізу.

Під час обговорення було наголошено, що відповідний законопроект не набув чинності не через обмежені можливості фінансування, а через неприведення його у відповідність до європейських і світових стандартів і принципів. Зазначалось, що ухвалення правильних рішень та прийняття ключових законів можливе лише шляхом досягнення консенсусу в ряді зазначених дискусійних питань. В найближчий час потрібно доопрацювати: планування витрат; узгодженість головних задач та дій; оновлення термінів; координацію реформи державного управління та моніторинг; показники ефективності та цілі; аналіз проблеми на основі доказів тощо. Реформа державної служби має відбуватись паралельно з адміністративною реформою, реформами децентралізації і дерегуляції та реформою Кабінету Міністрів України.

Дармограй Н.М.
кандидат історичних наук, доцент,
доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування
НАДУ при Президентові України 

РЕФОРМА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В КОНТЕКСТІ ВСЕОХОПЛЮЮЧОЇ

РЕФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ 

2 листопада 2015 року у Верховній Раді України відбувся семінар – круглий стіл "Реформа державної служби в контексті всеохоплюючої реформи державного управління в Україні". Співорганізаторами заходу виступили Українська частина парламентського комітету асоціації, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Присутні народні депутати, посли, представники Кабінету Міністрів України, Адміністрації України, експерти, науковці обговорили актуальні проблеми реформування державної служби в Україні на сучасному етапі.

Так, Оксана Сироїд, заступник Голови Верховної Ради України, зазначила, що прийняття одного Закону про державну службу буде недостатньо, оскільки окремої уваги потребують питання оплати праці, оновлення кадрового складу державної служби вищої та середньої ланки, визначення специфіки діяльності агенції з призначення на посади категорії А, реформування публічної адміністрації тощо. Також подальшого розмежування потребують адміністративні та політичні посади.

Остап Семерак, Голова української частини Парламентського комітету асоціації, Перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції заявив про те, що необхідно інформувати громадськість про пріоритети та заходи реформи, в основі якої повинна знаходитися реформа публічного адміністрування. При цьому без зміни діяльності Кабінету Міністрів України зміни в державній службі – неможливі.

Ян Томбінський, Посол, Голова Представництва ЄС в Україні зазначив, що немає єдиного зразку для всіх – в кожній країні свої особливості, які склалися історично, але зміни в системі державної служби є ключовими. При цьому відокремлення державної служби від політики – нагальна необхідність,  оскільки державна служба – це служба суспільству та державі. В публічних обговореннях часто наголошують на оплаті праці, але є значно важливіші речі – права та обов'язки державного службовця, його захист. Відповідно прийняття Закону дає можливості діяти далі.

У свою чергу Ганна Онищенко, Міністр Кабінету міністрів України зазначила, що реформа державної служби – лише одна з багатьох реформ. Головне зауваження Прем'єр-міністра А.Яценюка – це повне перезавантаження влади, зміна за два роки службовців всіх категорій А, Б, С. Не менш важливим у даному контексті є Закон про реформу Кабінету Міністрів України, який вже на 90% готовий.

Дмитро Шимків, заступник Голови Адміністрації Президента України, наголосив на тому, що за М.Вебером реформа включає три компоненти: 1)структура та функції; 2) процес (оптимізація); 3) кадри. Важливим є також єдине політичне лідерство та взаємодія органів (процеси). Наприклад, Р.Рейган та М.Тетчер змінили тільки організаційні процеси. Важливим фактором є відповідальність та етика держаних службовців (в США даним питанням присвячено не менше 200 сторінок, в Україні – лише 19). Крім того, в США та ЄС державний службовець кожного року обов'язково проходить тестування.

Войцех Зєлінскі, головний радник з державної служби, програма ЄС та ОБСЄ SIGMA зазначив, що в цілому законопроект є позитивним, виписані пріоритети, завдання, план дій. Змін потребує передусім планування витрат, узгодження головних завдань та діяльності, оновлення термінів, координація реформ державного управління та моніторинг, показники ефективності та цілі, аналіз проблем на основі доказів. Основними дилемами при цьому є дезорганізація державного управління, реформа заробітних плат та їх фінансування. Також ризиками, закладеними у Закон, є відсутність аналізу фінансової бази закону, відсутність класифікації посад – в законі від 2011 р. вона була, а в цьому законі її немає.

Костянтин Ващенко, голова Національного агентства з питань державної служби у своєму виступі звернув увагу на те, що досвід інших країн показує про необхідність першочерговості прийняття цього Закону. Аналіз проекту Закону американськими аналітиками повністю збігається з висновками SIGMA. Дві основні проблеми – модель оплати праці та розмір оплати праці. На сьогодні передбачено перехідний період, за цей час мають відбутися реформи Кабінету Міністрів України, адміністративна реформа, реформа децентралізації. Близько 54 тисяч службовців втратять статус державних службовців, але залишаться працівниками бюджетної сфери, та 40 тисяч посадовців органів місцевого самоврядування. При цьому необхідно запобігти дублюванню посад. Крім цього, підготовка державних службовців має відбуватися в спеціальному вузі – наразі мова йде про Національну академію державного управління при Президентові України. Головним же ризиком для прийняття Закону є політики.

Альона Шкрум, голова підкомітету з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування акцентувала увагу на тому, що прийняття Закону не вирішить всі проблеми, але надасть можливість невідворотність змін. Три кити Закону: відкриті конкурси (сьогодні немає механізму), розмежування політичних та адміністративних посад (посади Державних секретарів), держаний службовець не може бути членом партій, або може – треба визначити.

Роман Качур, заступник Міністра фінансів України зазначив, що в бюджеті 2016 р. грошей на введення закону не має і на 2017 р. скоріш за все не буде також.  Отже, необхідно скорочення відповідно до прийнятої Постанови № 45, перегляд функцій, зокрема, технічні виконавці не повинні бути державними службовцями.

Юлія Клименко, заступник Міністра економічного розвитку та торгівлі України наголосив на тому, що для впровадження Закону необхідні підзаконні та нормативні акти, перезавантаження влади, визначення перспектив роботи публічних адміністрацій, визначення фінансування, проведення скорочення тощо.

Байба Петерсоне, експерт проекту ЄС з реформи державного управління та державної служби акцентувала увагу на тому, що необхідно розмежувати політичні та адміністративні посади, зокрема, посада Державного секретаря – це безумовне досягнення, введення відкритого конкурсу – також позитивна зміна. До втрат щодо попереднього закону – класифікація посад категорій А, В, С – звідси невідповідність щодо зарплат. Системні проблеми пов'язані з тим, що в Україні немає закону "Про державне управління". Є чотири елементи – персонал, процедури, інституціональна складова, графік фінансування. Відповідно необхідним є план оптимізації з функцією аналізу.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що характерною особливістю дискусії була термінологічна невизначеність. Зокрема, майже всі учасники використовували поняття "публічне адміністрування ", "публічне управління", "державне управління", "державна служба", "публічна служба" у своєму власному контексті, що, в результаті, призводило до неузгодженості позицій з приводу основних формулювань в статтях Закону про державну службу. У зв'язку з цим слід акцентувати увагу на тому, що на сьогодні стандарт магістерських програм передбачає підготовку фахівців саме з таких видів управлінської діяльності як публічне управління та публічне адміністрування. Відповідно публічне управління/публічна політика – це терміни, які найбільш точно відображають сучасні вимоги щодо публічності управлінських процесів та публічності управлінської діяльності як механізмів забезпечення суспільних інтересів.

У даному контексті також особливої актуальності набуває необхідність запровадження інформаційно-комунікаційних систем, які покращуватимуть взаємодію органів публічної влади, сприятимуть їх відкритості та прозорості, спрощуватимуть процеси отримання громадянами якісних управлінських послуг.

При цьому необхідно враховувати той факт, що державні службовці – це специфічна професійна група, члени якої повинні отримати спеціальну підготовку у відповідних навчальних закладах, які, по-перше, мають відповідний досвід підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, по-друге, достатнє кадрове (науково-педагогічні працівники) та матеріально-технічне забезпечення, по-третє, готові до запровадження інновацій в навчальний процес з врахуванням передового світового досвіду. На сьогодні в Україні таким спеціалізованим навчальним закладом є Національна академія державного управління при Президентові України, яка володіє необхідним рівнем професійної компетентності.