Рудовська С.І.
аспірант Національної академії
державного управління
при Президентові України
Анотація. У статті розглянуто понятійно-категоріальний апарат діяльності консультативно-дорадчих органів, визначено ступінь розробленості визначень ключових понять, пов’язаних з консультаціями з громадськістю, обґрунтовано необхідність подальшої розробки ключових понять, в тому числі і на законодавчому рівні.
Ключові слова: консультації з громадськістю, консультативно-дорадчі органи, громадські обговорення, громадська рада, громадська експертиза, громадська антикорупційна експертиза, громадський контроль.
Постановка проблеми. В процесі становлення громадянського суспільства урядом України було запущено в роботу процес формування двосторонньої взаємодії між владою та громадою, що надало можливість інститутам громадянського суспільства та окремим громадянам бути залученими до формування та реалізації державної політики. Проте процес становлення взаємовідносин і досі протікає досить повільно через ряд причин соціального, політичного та економічного характеру.
На законодавчому рівні було розроблено та затверджено ряд нормативно-правових актів, в результаті яких було сформовано такий механізм взаємодії влади і громади як консультації з громадськістю, та створено консультативно-дорадчі органи, до складу яких можуть входити представники громадськості (громадські, благодійні, релігійні організації, профспілки, експерти та громадські діячі тощо).
Насправді, сьогодні уряд зі свого боку не бачить громадськість як партнера у розбудові держави, і не бажає послаблювати бюрократичне середовище для їх взаємодії, а отже має проблеми з організаційного, матеріального та практичного боку. В цей час громадськість підміняє політично-експертний супровід і фаховий підхід громадського контролю за діями уряду на громадську активність через вираження свободи слова, яке часто є непрофесійним та необґрунтованим з точки зору політичної доцільності, і некомпетентним у вирішенні питань в цілому,отже має проблеми з фаховою підготовкою.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивчення проблем взаємодії органів влади та громади вивчається багатьма вченими, які досліджують визначення основних понять таких як «консультації з громадськістю», «консультативно-дорадчі органи», «консультативні органи», «дорадчі органи», «громадський контроль», «громадська експертиза», «громадські слухання» тощо, аналізують стан розвитку стосунків «влада - громадськість», та займаються пошуком механізмів підвищення ефективності їх взаємодії. Дослідженню питань взаємодії держави та громадянського суспільства у процесах публічної політики та управління присвячені роботи С.О.Телешуна, О.Г.Пухкала, Ситник С.В, Рейтеровича І.В. [14], стан та проблеми діалогової комунікації між органами державної влади та громадськістю в українському суспільстві досліджує О.М.Крутій [5], ефективність діяльності консультативно-дорадчих органів досліджують В.Латишева [6], А.В. Волошина, Ю.Ж. Шайгородський, сутність та механізми громадського контролю досліджують А.І. Буханевич, А.С. Крупник [4] та інші науковці . Також питаннями ефективності проведення консультацій з громадськістю займаються такі аналітичні установи як Центр політичних студій та аналітики, Міжнародний центр перспективних досліджень, Український незалежний центр політичних досліджень тощо.
В результаті досліджень було проведено аналіз діяльності та ступінь ефективності використання громадськістю права на формування та реалізацію державної політики, визначено стан сучасного розвитку діалогу між органами влади та взаємодії влади та третього сектору, визначено ряд проблем, які перешкоджають розвитку становлення їх відносин. Особливим питанням стає визначення основних понять та термінів, з якими стикається як громадськість, яка опановує відносно нову для неї діяльність, як членів консультативно-дорадчих органів, так і представники влади, на яких покладено велику кількість зобов’язань, пов’язаних з організацією, проведення, співпрацею, та встановлення діалогу з метою урахування думки громадян щодо певних державно-управлінських рішень. Для вивчення основ такої діяльності та понятійно-категоріального апарату, в основному представники обох сторін спираються на існуючі нормативно-правові акти, урядові веб-сайти, а також до інформаційно-методичних матеріалів доступних через мережу Інтернет. Проте їх кількість та змістовність є досить обмежена, про що і йтиметься у цій статті.
Мета статті полягає в дослідженні ключових понять діяльності консультативно-дорадчих органів, запропонувавши їх як представникам органів виконавчої влади, дослідникам стану розвитку консультацій з громадськістю, так і представникам громадськості, які потребують більш широкої бази знань, необхідної для підвищення ефективності їх діяльності та співпраці з владою.
Виклад основного матеріалу. Сучасні науковці зазначають, що хоча на сьогодні універсальна модель взаємодії громадянського суспільства та держави не сформована, в їх основі лежить роль демократичної держави як уособлення влади і представника громадянського суспільства. Для України, як молодої європейської держави, яка в основному вирішила завдання початкового етапу незалежного розвитку, більш гострим стає питання про визначення власної моделі державотворення, шляхів та механізмів реформування українського суспільства, особливо формування реального механізму взаємодії й взаємовпливу владних структур та інститутів громадянського суспільства, який безпосередньо впливає на процес демократизації країни.
Проблема громадянського суспільства та його взаємодії з органами державної влади в процесах реалізації публічної влади сьогодні – одна з центральних в політичній та державно-управлінській науці. Очевидно, що її актуальність спричинена складними і досить суперечливими трансформаціями відносин в перехідних суспільствах, до яких належить і Україна.
Науковці визначають, що громадянське суспільство є зрізом життя суспільства, а його зрілість засвідчує ступінь його розвитку, у той час як публічна політика є зрізом політики і управління, і засвідчує наявність балансу в політичній системі. Публічна політика забезпечує існування каналів досягнення консенсусу у вирішенні суспільних проблем.
Суспільство повинно отримати нову якість політико-адміністративного управління, нову систему відносин громадянин-держава, від чого, власне, й залежить здатність акумулювати суспільний консенсус. У свою чергу публічна політика – це поле взаємодії держави та інших суб’єктів політичних відносин (партій, груп інтересів, суспільних рухів тощо), що характеризується тим чи іншим ступенем відкритості і прозорості. Діючі на даному полі суб’єкти взаємодіють не лише з державою, але й між собою, причому часто минаючи державу. [14, с. 101-102]
Серед ключових проблем розвитку громадянського суспільства в Україні є проблема взаємодії органів влади та громадськості з метою формування та реалізації державної політики на центральному, місцевому та регіональному рівнях. З метою реалізації прав громадян брати учать в управлінні державними справами згідно Ст. 38 Конституції України [2], Урядом затверджено Постанову КМУ від 3 листопада 2014 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», яка визначає порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органові виконавчої влади, Раді міністрів Автономної республіки Крим, обласній,Київській та Севастопольській міській, районній, районній в мм. Києві та Севастополі державній адміністрації [12].
Крім того, метою проведення консультацій з громадськістю є також забезпечення вільного доступу громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади, забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, сприяння налагодженню системного діалогу влади з громадськістю, підвищення якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахування думки громади, створення умов для участі громадян у розробленні проектів рішень влади з питань, які є важливими для суспільства [9, с. 17].
Згідно з Енциклопедичним словником з державного управління Національної академії державного управління при Президентові України поняття «консультації за громадськістю» визначається як організований органами публічної влади двосторонній обмін інформацією з громадськістю з метою вироблення соціально обґрунтованих державно-управлінських рішень з питань суспільно-економічного розвитку, задоволення соціальних потреб та інтересів широких верств населення [1, с. 337]. У громадсько-політичному виданні «Наші права: участь громадян в управлінні державними справами», підготовленим Секретаріатом КМУ, визначення змісту консультації з громадськістю є наступним: «Консультації з громадськістю - це процес комунікації між органами державної влади і громадянами та їх об’єднаннями, метою яких є прийняття рішень, в яких буде враховано права, інтереси та знання всіх зацікавлених сторін та надають можливість громадянам впливати на зміст рішень, що ухвалюються органами влади» [9, с. 17]. Словник термінів урядового сайту Громадянське суспільство і влада визначає консультації з громадськістю як форму залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання їм можливості вільного доступу до інформації про діяльність органів державної влади, засіб забезпечення відкритості та прозорості діяльності цих органів [3].
Отже, можна зробити висновок, що поняття консультації з громадськістю можна розглядати:
- як процес обміну інформації, або процес комунікації між органами влади на громади (об’єднаннями громадян та окремими громадянами), організований органами виконавчої влади
- як форму залучення громадян в управлінні державними справами.
Метою консультацій з громадськістю є:
- вироблення та прийняття соціально обґрунтованих державно-управлінських рішень,
- врахування прав, інтересів та знань всіх зацікавлених сторін,
- надання можливості громадянам впливати на зміст рішень, що ухвалюються органами влади,
- забезпечення можливості вільного доступу до інформації про діяльність органів державної влади,
- забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності цих органів,
- сприяння системної взаємодії влади та громадськості у формі діалогу,
- підвищення якості підготовки та прийняття рішень з важливих питань державного та суспільного життя з урахуванням думки громадськості,
- забезпечення умов для участі громадян у розробленні проектів рішень влади.
Консультації з громадськістю проводяться з питань суспільно-економічного розвитку, реалізації та захисту прав та свобод громадян, задоволення політичних, економічних, соціальних та культурних потреб та інтересів широких верств населення [12].
В обов’язковому порядку проводяться консультації з громадськістю з питань щодо:
- проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян,
- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання,
- звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік,
- інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади обговорюються [9, с. 18].
Щодо форм проведення консультацій з громадськістю, то вони є безпосередньою та опосередкованою.
До безпосередньої відносяться форми публічного громадського обговорення у вигляді конференцій, форумів, громадських слухань, круглих столів, зборів, зустрічей з громадськістю, теле- та радіо дебатів, дискусій, інтерв’ю, Інтернет-конференцій, телефонних “гарячих ліній” тощо.
До опосередкованих відноситься:
- вивчення громадської думки, яке здійснюється шляхом проведення соціологічних досліджень (анкетування, контент-аналіз матеріалів ЗМІ, фокус-групи),
- запровадження спеціальних рубрик у друкованих та електронних ЗМІ,
- опрацювання звернень громадян та ін. [1, с. 339].
Публічне громадське обговорення може проводитися безпосередньо з представниками інститутів громадянського суспільства, або під час зустрічей громадських рад та через електронні консультації. Організатором громадського обговорення є орган виконавчої влади із залученням громадської ради у відповідності до встановленого прядку, зазначеного у Постанові КМУ № 996 п.14. Щодо електронних консультацій з громадськістю, орган виконавчої влади розміщує інформаційне повідомлення про проведення публічного громадського обговорення на веб-сайті «Громадянська влада і суспільство» та на офіційному сайті відповідного органа, згідно встановленого порядку проведення електронних консультацій, зазначеного у Постанові КМУ № 996 п. 17. Результати публічного обговорення мають бути оприлюднені органом виконавчої влади на офіційному веб-сайті чи у інший прийнятний спосіб строком не пізніше, ніж через три тижні після його закінчення.
Орган виконавчої влади щороку складає орієнтовний план з проведення консультації з громадськістю, враховуючи основні завдання Програми діяльності уряду, Державної програми соціально-економічного розвитку країни, планом проектів законів тощо, та враховуючи результати проведення попередніх консультацій, включаючи за поданнями громадських рад, створених при органах виконавчої влади. Орієнтовний план затверджується до початку року та має бути оприлюднений у ЗМІ, на офіційних веб-сайтах відповідних органів влади або у будь-який спосіб. У випадку, якщо представники громадянського суспільства бажають ініціювати проведення консультацій з громадськістю з питань, які не включені у вищезазначений план, вони мають право ініціювати проведення консультацій у разі, якщо пропозиція надійде не менше ніж від трьох інститутів громадянського суспільства, що діють на відповідній території, в такому разі консультації мають проводитися в обов’язковому порядку [12].
Наступним поняттям, яке пропонується розглянути в контексті діяльності консультативно-дорадчих органів є громадська рада. Згідно з Постановою КМУ № 996 громадська рада — постійно діючий колегіальний виборний консультативно-дорадчий орган, утворений для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.
В Енциклопедичному словнику з державного управління Загайнова Л.І. дає таке визначення поняття «громадські ради – консультативно-дорадчі інституції, які утворюються при органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування з метою представництва громадськості та врахування їх інтересів у діяльності цих органів» [1, с. 121].
Що стосується визначення понять «консультативний», «дорадчий» та «консультативно-дорадчий» орган, то всі вони окремо вживаються у нормативно-правових актах, наказах та постановах КМУ, а також у сучасній науці державного управління. Так, наприклад, у визначенні поняття громадської ради в Постанові КМУ №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» вживається термін «консультативно-дорадчий орган» [12], а у Постанові КМУ № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінет Міністрів України» [11] ці терміни вживаються окремо, а саме «консультативний» та «дорадчий», а також є й інша назва «допоміжний орган». Національне агентство України з питань державної служби у наказі про створення такого органу як Координаційна рада з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської інтеграції та євроатлантичного співробітництва України, визначила її як дорадчий орган Національного агентства України з питань державної служби [8], проте прокуратура Волинської області повідомила на своєму офіційному веб-сайті про створення Консультативної ради як колегіального консультативного органу задля налагодження ефективних взаємовідносин з інститутами громадянського суспільства при прокуратурі області [10], вживаючи термін «консультативний орган».
Той факт, що у Положеннях вищезазначених органів та Постановах КМУ, які визначають зміст та роль цих органів, немає обґрунтування понять «консультативний орган», «дорадчий орган», чи «консультативно-дорадчий орган», отже можна зробити висновок, що зміст цих понять є нечітким та недостатньо розрізненим у вживанні, а отже кожне з цих понять потребує більш детального вивчення та визначення як на законодавчому рівні, так і науковцями з державного управління.
Організація діяльності громадської ради прописана у Типовому положення про громадські ради як додаток до Постанови КМУ №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», яке має бути погоджене та ухвалене на засіданні відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а саме при міністерствах та інших центральних органах влади, Раді міністрів АР Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації.
До завдань, які покладені на громадську раду належать:
- підготовка та подання пропозиції до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю,
- проведення відповідно до законодавства громадської експертизи та громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів,
- здійснення громадського контролю за пропозиціями органу влади чи громадськості,
- підготовка та надання пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю,
- інформування громадськості про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання на офіційному веб-сайті відповідного органу,
- подання пропозиції громадських організацій щодо вирішення важливих суспільних питань,
- організація суспільних заходів для обговорення актуальних питань розвитку галузі відповідного органу, або адміністративно-територіальної одиниці [12].
Наряду з завданнями громадської ради визначено її права, які включають:
- утворювати постійні та тимчасові робочі органи (правління, секретаріат, комітети, комісії, експертні групи тощо);
- залучати до роботи ради працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців;
- організовувати і проводити семінари, конференції, засідання за круглим столом та інші заходи;
- отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для забезпечення діяльності ради;
- отримувати від органу проекти нормативно-правових актів з питань, що потребують проведення консультацій з громадськістю [12].
З метою регламентування умов, завдань та процедури організації та проведення громадської експертизи та громадської антикорупційної експертизи було затверджено Постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» [13] та Постанову Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 року № 1057 «Питання реалізації державної антикорупційної політики» відповідно, яка згодом втратила чинність, проте нового нормативно-правового акту не було затверджено.
Поняття громадська експертиза визначено у вище названій постанові, а саме громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади (далі - громадська експертиза) є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі.
Науковці з державного управління визначають поняття громадська експертиза в Енциклопедичному словнику НАДУ таким чином: Науменко Р.А. визначає громадську експертизу (громадський моніторинг) як заплановане, систематизоване, експертне та об’єктивне дослідження обраної сфери діяльності, яке проводиться за ініціативою самих громадських організацій, їх силами, у разі потреби із залученням фахівців та експертів і, як правило, без використання державних ресурсів з метою досягнення конкретних позитивних змін у роботі органів влади. Громадська експертиза має на меті покращити ситуацію, тому її результати завжди оприлюднюють, аналізують і результати аналізу та рекомендації доносять до тих осіб, які можуть вплинути на вирішення окресленої проблеми. Громадська експертиза є способом підвищення прозорості дій влади; забезпеченням можливості активної участі громадян в управлінні, ухваленні та контролюванні рішень з питань соціального та економічного розвитку. [1, с. 120].
Отже, поняття громадська експертиза може розглядатися і як складова механізму державного управління, і як дослідження, і як процес. Громадська експертиза має такі характеристики:
- базується на принципах систематизованості, об’єктивності, професійності, прозорості,
- проводиться інститутами громадянського суспільства, за із залученням фахівців, експертів за необхідністю,
- має на меті визначення оцінки діяльності ОВВ, ефективності прийняття та виконання державно-управлінських рішень та покращення та оптимізація роботи ОВВ.
Серед ключових понять, пов’язаних з діяльністю консультативно-дорадчих органів, розрізняють поняття антикорупційної експертизи та громадської антикорупційної експертизи. Посібник «Методологія проведення громадської антикорупційної експертизи: загальні засади», створений за програмою розвитку ООН «Демократичне врядування» надає такі визначення цих понять. Антикорупційна експертиза - перевірка проектів нормативно-правових актів на предметів наявності в них положень, що сприяють або можуть сприяти вчинення корупційних порушень (корупціогенних чинників), з метою запобігання виникненню передумов для вчинення таких правопорушень і розроблення рекомендацій стосовно їх усунення. Громадська антикорупційна експертиза - антикорупційна експертиза нормативно-правових актів та їх проектів, що проводиться інститутами громадянського суспільства та громадськими радами самостійно та в ініціативному порядку як за рахунок власних коштів, так і залученого недержавного фінансування [7].
Основна різниця між цими поняттями полягають у особах, які проводять дані експертизи та у джерелах фінансування, громадську антикорупційну експертизу проводять представники громадськості за недержавні кошти, а антикорупційну експертизу проводять структурні підрозділи ОВВ, визначеними відповідальними за здійснення правової експертизи.
Поняття громадська експертиза та поняття громадська антикорупційна експертиза, сутність, завдання та процедура їх проведення описані у вище вказаних Постановах КМУ, хоча згідно з досліджень аналітичних центрів про ступінь активності громадськості через проведення цих експертиз свідчить, що за 2013 на всій території країни було проведено лише незначну кількість громадських експертиз та громадських антикорупційних експертиз [3]. На відміну від цих понять, поняття громадського контролю не має чіткого визначення, та описано у ряді нормативно-правових актах. На сьогодні ще не прийнято Закон про громадський контроль, хоча Проект закону вже був розроблений, проте не був затверджений, а отже потребує доопрацювання.
В Енциклопедичному словнику з державного управління такі науковці як Ю.П. Сурмін, А.Ф. Мельник дають таке визначення громадському контролю. Громадський контроль – один з видів соціального контролю за діяльністю органів державної влади і місцевого самоврядування, який здійснюється об’єднаннями громадян та самими громадянами і є важливою формою реалізації демократії та способом залучення населення до управління суспільством та державою [1, с. 120-121].
У науковій розробці «Публічна політика в процесах реформування системи державного управління України» такі науковці як Телешун С.О., Рейтерович І.В., Ситник С.В., Пухкал О.Г., характеризують громадський контроль як вид соціального контролю, який є комплексом різних заходів, який здійснюють громадяни, інститути громадського суспільства (політичні партії, профспілки, ЗМІ, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення, молодіжні та інші громадські об’єднання) зі спостереження та перевірки діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з метою примусу органів державної влади та місцевого самоврядування влади до забезпечення законності в їх діяльності, відповідального та компетентного виконання своїх обов’язків. При цьому громадський контроль може здійснюватися громадськістю як самостійно, так і спільно з контрольними органами держави [14, с. 115].
А.С. Крупник визначає громадський контроль як інструмент громадської оцінки ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об'єктами їхніх соціальних завдань.
Він підкреслює характерні відмінності громадського контролю від будь-якого іншого виду контролю, які лежать у суб'єктно-об'єктній сфері і полягають у тому, що, по-перше, громадський контроль здійснюється саме громадськістю (організованою та неорганізованою), і, по-друге, що у процесі здійснення громадського контролю контролюється виконання саме соціальних завдань, безпосередньо пов'язаних із захистом і реалізацією прав і свобод громадян, задоволенням та узгодженням соціальних потреб та інтересів населення.
Інституційну базу громадського контролю складають чотири основні компоненти: суб'єкт, об'єкт, предмет та процедура його здійснення. [4, с.3]
Суб’єктами громадського контролю можуть виступати окремі громадяни та їх об’єднання (громадські об'єднання, професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також політичні партії та недержавні засоби масової інформації) - неорганізована та організована громадськість. Їх діяльність відрізняється від суб’єктів інших видів контролю тим, що всі вони діють від імені громадськості, а не держави. При цьому їхні контрольні повноваження, як правило, не мають юридично-владного змісту, відповідно рішенням громадських організацій за результатами перевірок притаманний рекомендаційний характер. [14, с.115]
За Крупником А.С. у якості об'єктів громадського контролю можуть бути:
- органи публічної влади,
- державні та комунальні підприємства,
- установи та організації,
- а також недержавні суб'єкти будь-яких організаційно-правових форм, що вирішують соціальні завдання. [4, с.3]
Предметом громадського контролю є діяльність вказаних об'єктів з реалізації прав і свобод громадян, задоволення їх потреб та інтересів.
Процедура громадського контролю містить комплекс форм і методів його здійснення відповідно до завдань та характеру згаданих вище компонентів.
Вчені кафедри політичної аналітики і прогнозування НАДУ визначають об'єкт громадського контролю саму діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також різноманітних підприємств, установ і організацій. Також об’єктом громадського контролю може стати поведінка окремих державних або політичних діячів. Важливим завданням громадського контролю є те, щоб не допустити дій контрольованих суб'єктів за межами законності та правопорядку, попередити можливі відхилення від намічених цілей, а також інтересів суспільства та його суб'єктів, а у разі появи цих відхилень усунути їх негативні наслідки. [14, с.115-116]
Громадський контроль здійснюється за допомогою прямих (безпосереднє волевиявлення громадян) та непрямих (через органи, утворені громадянами) засобів. Під засобами громадського контролю мається на увазі дія чи система дій, що використовуються громадянами під час здійснення свого контролю за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування.
Згідно з законодавства України, засобами здійснення або формами громадського контролю є такі:
- соціологічні та статистичні дослідження шляхом анкетування, опитування,
стороннього нагляду, включеного нагляду, контент-аналізу, фокус-групових дискусій тощо;
- участь громадян у виборах, референдумах, зборах, місцевих ініціативах,
громадських слуханнях;
- громадська експертиза актів органів публічної влади та їх проектів;
- публікації у пресі, випуски по радіо, ТВ;
- участь громадськості у роботі колегіальних органів влади;
- включення представників громади до складу робочих груп, які
утворюються владою;
- діяльність органів самоорганізації населення;
- діяльність громадських організацій;
- діяльність партійних організацій;
- діяльність об'єднань споживачів;
- перевірка діяльності будь-якої організації або відповідальної особи,
- аналіз звітності, результатів діяльності з наступним вжитком певних заходів щодо приведення цієї діяльності у відповідність із встановленими нормами;
- пропозиції (зауваження), заяви, скарги, клопотання у вигляді письмових
та усних, індивідуальних та колективних звернень громадян. [4, с.4-5]
Іншими вченими також визначено такі засоби громадського контролю:
– доступ громадян до інформації щодо діяльності органів державної влади та її моніторинг;
– публічні обговорення проектів нормативно-правових актів, концепцій, програм тощо (актуальність даної форми громадського контролю зумовлена тим, що вона дає змогу виділити, по-перше, різні позиції в суспільстві до законодавчої владної ініціативи, до державної політики в цілому, по-друге, сформувати альтернативне бачення як документу в цілому, так і окремих положень, статей);
– публічні громадські обговорення (проектів нормативно-правових актів, програм, звітів тощо);
– участь громадян в управлінні шляхом представництва в органах місцевого самоврядування (інститути місцевого самоврядування дають змогу реалізувати право громадянам самостійно вести справи місцевого співтовариства, виходячи безпосередньо з інтересів мешканців даної території. При цьому значну роль в місцевому самоврядуванні відіграє планування, формування та виконання місцевого бюджету, адже саме в регіонах ці процеси є більш відкритими для громадян, ніж на рівні загальнонаціональному);
– вивчення громадської думки та імплементація безпосередньо в управлінську практику. [14, с. 116-117]
Окрім вище вказаних засобів або форм громадського контролю, основуючись на світових практиках, науковці також виділяють такі безпосередні засоби громадського контролю, яких в Україні або немає, або не мають широку вжитку:
– журналістські розслідування з проблем, що мають важливе суспільне значення;
– індивідуальні або колективні петиції громадян в органи державної влади та органи місцевого самоврядування (за допомогою звернень громадяни в режимі зворотного зв’язку повідомляють державні інституції про виконання, невиконання або неналежне виконання ними функцій і вимагають вжиття відповідних заходів);
– наукові, публіцистичні та художні твори, що формують громадську думку з тих чи інших проблем життєдіяльності суспільства (при цьому вони також впливають на політичну еліту);
– суд присяжних (не передбачено законодавством України);
– народна законодавча ініціатива (наприклад, у Швейцарії законодавча ініціатива може бути здійснена на національному рівні, якщо вона пов’язана з переглядом Конституції – у такому випадку проект виноситься на голосування громадян країни та кантонів). [14, с.116]
Як ми бачимо, спектр закордонних засосів громадського контролю є набагато ширшим, та свідчить про більш розвинений стан громадянського суспільства, де механізмів взаємодії та взаємного впливу є більше, вони визначені на законодавчому рівні та забезпечують більш ефективний вплив громадськості на державно-управлінські рішення.
Висновки та перспективи подальших розвідок у даному напрямі. У результаті аналізу ключових понять діяльності консультативно-дорадчих органів, виявлено:
- такі поняття як «консультативний», «дорадчий» та «консультативно-дорадчий» органи потребують уточнення їх значення як окремих понять, для більш чіткого розуміння функціональності їх діяльності;
- поняття «громадський контроль» також потребує біль чіткого уточнення, а особливо об’єкт і предмет контролю, а також визначення чітких засобів або форм його здійснення,
- такі поняття як «консультації з громадськістю», «громадська рада», «громадське обговорення», «громадська експертиза» є визначеними, завдяки відповідним нормативно-правовим актам, які присвячені саме цим видам діяльності й відповідним органам; що не можна сказати про поняття «громадський контроль» та «громадська антикорупційна експертиза», які перш за все потребують чіткого визначення на законодавчому рівні;
- попри існування Постанов КМУ та Законів України, які регламентують взаємодію влади та громадськості, їх зміст не дає вичерпну інформацію про механізми їх здійснення, отже потребують більш широкого уточнення на законодавчому рівні, про що громадськості необхідно заявляти й відповідно ініціювати це питання.
Основна проблема нечіткого визначення ключових понять, пов’язаних з діяльністю консультативно-дорадчих органів, суб’єктів, об’єктів, методів, засобів, форм їх діяльності та процедури їх здійснення в першу чергу лежить в недостатній розробленості відповідних нормативно-правових актах, які б чітко й вичерпно орієнтували як представників органів виконавчої влади, науковців, так і громадськість. Особливу роль у вирішенні цього питання відіграватимуть наукові дослідження провідних вітчизняних вчених з державного управління, вивчаючи закордонні практики не тільки щодо визначення ключових понять, а й розробки та впровадження механізмів їх впливу. Урядом було розроблено ряд навчально-методичних матеріалів з основних понять консультацій з громадськістю та діяльності консультативно-дорадчих органів, проте об’єм та змістовність яких, на жаль, не є вичерпними та потребують доповнень та тлумачень.
Список використаних джерел:
1. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад.: Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. ; за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. – 820 с.
2. Конституція України: Урядовий портал. - Режим доступу: www.kmu.gov.ua.
3. Консультації з громадськістю: Громадянське суспільство і влада. - Режим доступу: www.civic.kmu.gov.ua.
4. Крупник А. С. Громадський контроль : сутність та механізми здійснення [Електронний ресурс] / А. С. Крупник // Теоретичні та прикладні питання державотворення. On-line збірник наук. праць ОРІДУ НАДУ при Президентові України. – Вип. № 1 – 2007. – Режим доступу: http://novyi-stryi.at.ua/gromkontrol/KRUPNYK_A_pro_grom_kontrol.pdf.
5. Крутій О.М. Сучасний стан діалогової комунікації між органами державної влади та громадськістю в українському суспільстві: електронне видання / О.М. Крутій // Державне управління: удосконалення та розвиток. - №1 (ч.2). – 2007.
6. Латишева В. В. Громадські слухання як механізм громадського контролю за якістю управлінських послуг [Електронний ресурс] / В. В. Латишева // Державне будівництво. – № 2. – 2007. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/doc/3/08.pdf.
7. Методологія проведення громадської антикорупційної експертизи: загальні засади. І.М. Осика (Інститут прикладних гуманітарних досліджень), М.І. Хавронюк (Центр політико-правових реформ): електронне видання. – 2013. – Режим доступу: http://ti-ukraine.org/system/files/library/methodology.pdf.
8. Національне агентство України з питань державної служби. Наказ № 18 від 29.09.2011 року: Про утворення Координаційної ради з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської інтеграції та євроатлантичного співробітництва України. – Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/?code=v0018859-11
9. Наші права: участь громадян в управлінні державними справами С.В. Злобін, С.О. Майданевич, Н.В. Окша, Д.В. Войтенко; Заг. ред. Н.К. Дніпренко. - Вінниця: ТОВ "Консоль", 2006. - 64 с.
10. Офіційний веб-сайт Прокуратури Волинської області. - Режим доступу: http://www.vol.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=139825.
11. Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів Україн від 17.06.2009 № 599-2009-п.
12. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996.
13. Про затвердження порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів Укрїни від 5 листопада 2008 р. N 976.
14. Публічна політика в процесах реформування системи державного управління України: навчально-наукове видання / Авт.: С.О.Телешун,
І. В. Рейтерович, С. В. Ситник, О. Г. Пухкал. – К. : Вид-во НАДУ, 2013. – с.
І. В. Рейтерович, С. В. Ситник, О. Г. Пухкал. – К. : Вид-во НАДУ, 2013. – с.
