ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ РЕФОРМИ В «СТАРИХ» ТА «НОВИХ» КРАЇНАХ-ЧЛЕНАХ ЄС

У світі та в українському суспільстві зокрема відбувається гостра дискусія щодо пошуку нових найбільш ефективних моделей управління. Криза створила передумови пошуку нових шляхів суспільного розвитку. Одним із таких заходів є наукова доповідь «Модернізація державного управління та європейська інтеграція України» в рамках щорічної Всеукраїнської науково-практичної конференції. Пропонуємо тези для дискусії.

Телешун С.О., доктор політичних наук,

професор, заслужений дія науки та техніки України, 
завідувач кафедри політичної аналітики і прогнозування
Національної академії державного управління при Президентові України

Рейтерович І.В., кандидат політичних наук,

доцент, доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування

Національної академії державного управління при Президентові України

Саух Ю.П., кандидат філософських наук,

доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування

Національної академії державного управління при Президентові України

Європейський Союз переживає досить складний період протягом останніх п’яти років, що у значній мірі пов’язано зі світовою фінансово-економічною кризою, яка набула особливої актуальності у контексті поглиблення дисбалансу між «старими» країнами-членами розвинутої півночі ЄС (Бельгія, Німеччина, Франція, Люксембург, Нідерланди, Великобританія, Данія, Фінляндія, Швеція) та півднем Європи (Італія, Греція, Іспанія, Португалія), а також так званими «новими» країнами-членами (Угорщина, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Словаччина, Словенія, Чехія, Естонія, Болгарія, Румунія). Поряд з цим необхідно відзначити посилення «незалежної» національної політики низки країн Європейського Союзу, зокрема таких як Німеччина (заяви федерального канцлеру з приводу доцільності запровадження централізації контролю над фіскальною, монетарною, банківською, монетарною політикою країн-членів ЄС), Великобританія (заяви Прем’єр-міністра країни з приводу ймовірного виходу країни з Єврозони), Франція (соціально-економічні ініціативи новообраного Президента), гальмування процесу подальшої політичної та інстутиційної інтеграції Європейського Союзу в контексті Лісабонських домовленостей (Польща, Чехія, Ірландія) тощо. Враховуючи зазначені фактори, у вересні 2012 року Європейська комісія заявила про необхідність перегляду існуючого формату функціонування ЄС шляхом проведення політико-правових реформ у Єврозоні.

Політико-правові реформи представляють собою перетворення політичного та правового життя суспільства (відносин, порядків, інститутів, установ), що здійснюються без зміни основ існуючого ладу. Передусім вони пов’язані з еволюційним розвитком суспільства, його політичних та соціальних інститутів влади. Політико-правові реформи є способом запровадження інновацій у різні підсистеми суспільства та водночас модернізацією всього суспільства. Масштаби та глибина реформ характеризують динаміку суспільства, його здатність до адаптації та змінам, потенціал розвитку, властивий суспільству, вироблення у ньому механізмів виявлення та усунення протиріч та конфліктів.

На сьогодні основні політико-правові реформи в Європейському Союзі (конституційна, інституційна та правова) представляють собою поступове реформування влади погодженими зусиллями політичних сил, які перебувають при владі (на загальноєвропейському та національному рівнях) з обов’язковим врахуванням зауважень як опозиції, так і організацій «третього сектору». Даний спосіб реформування передбачає шлях поступових, погоджених змін та перетворень владних відносин, формування нових зразків політичної культури, пошук взаємних поступок, компромісів у ході переговорів та в значній мірі залежить від поточної політичної та соціально-економічної ситуації не лише в Європі, але й усьому світі (зокрема, світова фінансово-економічна криза суттєво вплинула на перебіг та ефективність політико-правових реформ в ЄС).

Стратегічна мета заявлених політико-правових реформ – поступове просування ЄС у напрямку створення справжнього економічного і валютного союзу та одночасно союзу політичного, що передбачає більшу ступінь гармонізації зовнішньої політики та політики безпеки. В результаті Євросоюз повинен стати «демократичною федерацією націй, а не наднаціональною супердержавою». Це вимагає обмеження національного суверенітету країн-членів «в ім'я посилення суверенітету Європи у світі». Таким чином, мова йде про посилення європейської інтеграції та початок нового етапу делегування повноважень національних урядів країн ЄС Брюсселю та Єврокомісії.

Основні напрямки політико-правових реформ в «старих» та «нових» країнах-членах ЄС визначаються та здійснюються у відповідності з принципами та нормами Лісабонського договору на двох рівнях – загальноєвропейському, в рамках правової діяльності (вироблення загальних стратегій і правил) основних політичних органів ЄС і національному, який характеризується адаптацією європейського права у відповідній сфері до національного законодавства конкретної країни-члена ЄС.

Лісабонський договір, який став результатом компромісу між «старими» та «новими» країнами-членами ЄС, відображає домінуючу тенденцію в еволюції ЄС – постійна модернізація, демократизація та підвищення ефективності інтеграційного об’єднання. Даний фактор набуває особливої актуальності в умовах глобальної фінансово-економічної нестабільності, наростанні внутрішніх протиріч всередині ЄС тощо. 

В цілому Лісабонський договір про реформу ознаменував собою новий етап у розвитку права ЄС, оскільки мова йде про створення дійсно нового правопорядку, єдиної правової системи та реформуванні організаційної та інституційної структури Європейського Союзу. Однак подальші кроки з інтеграції вимагають зміни базових документів співтовариства (планується, що розробка нових базових угод ЄС буде завершена до 2014 року, коли відбудуться нові вибори в Європарламент).

На сьогодні у контексті політико-правових реформ, що відбуваються в ЄС, особливу увагу слід звернути на конституційну та інституційну реформи, які зміцнили позиції ЄС як глобального геополітичного гравця. Зокрема, мова йде про наступні складові зазначених реформ:

– утвердження міжнародної правосуб’єктності Європейського Союзу (передусім мова йде про право ЄС укладати міжнародні договори у випадках, які прямо передбачені Договором; у випадках, в яких укладення міжнародного договору необхідне для досягнення цілей та завдань, визначених Договором; у випадках, в яких укладення міжнародного договору передбачається внутрішнім законодавчим актом ЄС; у випадках, в яких укладення міжнародного договору може «вплинути на спільні правила всередині ЄС». Крім того, було розроблено та запроваджено єдину процедуру укладення міжнародних договорів);

– запровадження посади Високого представника ЄС у зовнішніх справах та політиці безпеки, який має у своєму розпорядженні Зовнішньополітичну службу;

– посилення ролі агентств ЄС (Європола, Євроюста, Фронтекса) у міжнародній боротьбі з організованою злочинністю.

В результаті реалізації вищезазначених ініціатив європейська зовнішня та, частково, внутрішня політика стала більш консолідованою. Разом з тим, конституційна та інституційна реформи фактично не обмежили право держав-членів проводити самостійну зовнішню політику, вибудовувати відносини з іншими країнами, зберігати представництво в міжнародних організаціях. 

Більше того, завдяки зусиллям Великобританії було встановлено загальне обмеження повноважень ЄС у сфері зовнішньої політики та безпеки, згідно з яким положення міжнародних договорів ЄС у цій сфері не можуть мати пріоритет над національною компетенцією держав-членів ЄС у сфері зовнішньої політики та безпеки, або над дипломатичними представництвами цих держав в третіх країнах чи при міжнародних організаціях, передусім ООН.

Фінансово-економічна криза та її наслідки актуалізували необхідність поглиблення конституційної, інституційної та правової реформи ЄС, оскільки відбулося погіршення репутації Європейського Союзу як моделі регулювання економіки та прикладу успішної регіональної інтеграції. До цього слід додати відсутність спільної європейської позиції під час військової кампанії в Лівії, а також посилення незадоволення міжнародної спільноти домінуванням європейських країн в основних міжнародних організаціях (Всесвітньому банку, Міжнародному валютному фонді, Раді безпеки ООН). У зв’язку з останньою проблемою сьогодні розглядається варіант з заміною голосів держав-членів на консолідоване представництво ЄС у Всесвітньому банку та Міжнародному валютному фонді. Деякі країни пропонують також надати ЄС одне місце у Раді безпеки ООН замість голосів Франції та Великобританії. Подібний акт «доброї волі» сприятиме посиленню ролі ЄС як впливового міжнародного актора та відповідає інтересам Німеччини. Разом з тим, Франція та Великобританія не налаштовані на зменшення свого національного впливу в ООН.   

Фінансово-економічні проблеми також стали каталізатором розбіжностей між сферами, що підпорядковуються наднаціональному (коммунітарному) регулюванню, і сферами, в основі яких лежить міжурядове співробітництво, у тому числі спільна зовнішня політика та політика безпеки. 

Окремо слід відзначити поглиблення кризи солідарності та довіри громадян до інститутів ЄС, оскільки виявилося, що на практиці багато країн-членів союзу не поспішали надавати взаємну підтримку в питаннях допомоги державам, які не справляються з борговими зобов'язаннями, справедливого розподілу біженців на території ЄС тощо. Досить актуальним у світлі останніх подій є питання про так звану «європейську політичну та цивілізаційну ідентичність», яка була і є одним із основних консолідуючих факторів об’єднання країн Європи у єдине міждержавне об’єднання. Проте сьогодні спостерігається посилення активності націоналістичних та антиінтеграційних політичних сил в багатьох країнах-членах союзу (причому мова йде не лише про «нові» країни-члени, але й про «старі», які стояли у витоків ЄС). 

Виходячи з цього, реформаторські ініціативи Єврокомісії спрямовані на зміцнення дисципліни в країнах союзу, поглиблення солідарності та подолання кризи довіри. Зокрема, планується, що всі найважливіші рішення з економічних та фінансових питань будуть прийматися у межах більш тісної взаємодії, що передбачає створення європейського валютного фонду, розширення повноважень Євро комісії та посилення демократичного контролю. У даній ситуації керівництво ЄС виступає за впровадження євробондів (як загальних боргових зобов'язань), однак поки що проти цього категорично виступає Німеччина.

Виходячи з офіційної заяви «Майбутнє Європи», опублікованої 18 вересня 2012 року після зустрічі у Варшаві одинадцяти міністрів закордонних справ країн-членів ЄС, подальші заходи в контексті конституційної, інституційної та правової реформи будуть пов’язані з поверненням до ідеї обрання на прямих виборах в країнах-членах президента ЄС; посиленням повноважень Зовнішньополітичної служби; створенням європейської прикордонної поліції; скасуванням одностайності у питаннях загальної зовнішньої політики та політики безпеки з метою її гармонізації; розробкою європейської оборонної ініціативи; створенням європейської прокуратури; введенням податку на фінансові транзакції або єдиний патент ЄС (сьогодні цю ідею підтримують всі країни ЄС, крім Італії та Іспанії).

Важливим напрямком реформування ЄС є створення нової архітектури зони євро. За словами міністра фінансів Німеччини, якнайшвидше необхідно модифікувати договірну базу ЄС з метою забезпечення необхідних змін у функціонуванні бюджетних правил, спільних для усіх країн, що використовують єдину валюту. Існуючий на даний момент Пакт про стабільність та розвиток, який встановлює формат функціонування фінансової системи ЄС, є неефективним. При цьому відсутній будь-який механізм з приводу необхідності дотримання виконання умов Пакту. Відповідно розглядається можливість обмеження національного суверенітету країн у питаннях бюджетно-податкової політики. Так, уряди країн зони євро повинні в майбутньому направляти проекти своїх бюджетів для узгодження в Європейську комісію. Якщо Брюссель побачить у проекті загрозу надмірного дефіциту, то ЄС буде мати право накласти на нього своє вето. Те ж саме Європейська комісія зможе зробити тоді, коли в проекті бюджету будуть відсутні заходи щодо скорочення занадто високого державного боргу. В обох випадках відповідний уряд буде зобов'язаний спочатку внести необхідні зміни, а вже потім зможе направити проект бюджету для обговорення в національний парламент. Однак у політичні пріоритети того або іншого проекту бюджету Європейська комісія не планує втручатися. Це означає, що доти, поки дефіцит бюджету та розмір сукупного державного боргу не порушують установлених ЄС обмежень, держави зони євро зберігають повний контроль над своїми коштами.

У свою чергу експерти МВФ пропонують ЄС значно пришвидшити проведення реформа у фінансовому секторі, зокрема, протягом 2013 року провести реформу банківського сектору та органів фінансового нагляду. Наступним етапом має стати створення Брюсселем єдиної системи фінансового нагляду з метою посилення внутрішнього ринку. Також пропонується створити систему загальноєвропейських правил банківської діяльності та уніфікувати контроль за національними банками.

Що стосується національного рівня політико-правового реформування, то основні зусилля «нових» країн-членів ЄС спрямовані, з одного боку, на подальшу адаптацію загальноєвропейських політико-правових норм (у різних сферах) до національного законодавства, з іншого боку – на проведення окремих політико-правових реформ національного масштабу у контексті мінімізації наслідків світової фінансово-економічної кризи, стабілізації та реструктуризації соціально-економічної системи тощо. Слід зазначити, що в останньому випадку окремі країни наразилися на юридичні санкції Європейської комісії, оскільки заявлені реформи не відповідали основним правовим принципам функціонування ЄС. Зокрема, у 2012 році Європейська комісія висунула юридичні та фінансові претензії Угорщині у зв’язку з започаткованими реформами, які стосувалися діяльності центрального банку, судових органів та захисту даних. На думку представників Європейської комісії, реалізація зазначених ініціатив сприятиме посиленню авторитарних тенденцій у політичному та економічному житті країни, відповідно фінансова допомога Угорщині з боку ЄС та МВФ може бути призупинена.

Основні висновки з приводу політико-правових реформ та перспектив реорганізації ЄС полягають у наступному:

1. Започатковані політико-правові реформи та очікувані зміні передусім направлені на зменшення ролі конкретних національних держав у прийнятті рішень, тобто мова йде про підпорядкування національних інтересів наднаціональним цілям.

2. Лісабонський договір та подальші домовленості визнають первинність інтересів Європейського Союзу над інтересами країн-членів ЄС у таких сферах, як зовнішня політика, військова та оборонна сфери, транспортна та митна політика, міграційна політика, банківська сфера, політика ціноутворення на товари споживання, монополізація сфер виробництва товарів, прикордонній контроль тощо. В подальшому мова може йти про створення гомогенного політичного, правового, інстутиційного та соціально-економічного простору в об’єднаній Європі. Разом з тим, у політико-правову систему ЄС імплементовані механізми, які в перспективі можуть призвести до дезінтеграції об’єднання (зокрема, мова йде про можливе проведення референдуму у Великобританії та інших країнах-донорах ЄС).

В цілому, можна констатувати, що політико-правові реформи в Європейському Союзі є далекими від свого логічного завершення. Зокрема, у найближче десятиліття стратегічно важливими для ЄС стануть наступні проблеми та завдання європейської інтеграції: модернізація моделі економічного розвитку та успіху; соціальна солідарність; підвищення конкурентоздатності ЄС; верховенство права; сталий розвиток ЄС; нова міжнародна політика та боротьба з глобальною нестабільністю; проблеми міграції; енергетична безпека; проблеми зміни клімату; міжнародний тероризм та транснаціональна злочинність тощо.

Таким чином, виходячи з аналізу системних політико-правових реформ в Європейському Союзі, особливої актуальності для України, передусім в контексті підготовки до підписання договору про Асоціацію, набуває необхідність реалізації наступних реформістських кроків:

1.Скорочення бюджетного дефіциту та структурних боргів;

2.Стимулювання конкуренції на всіх рівнях публічної влади;

3. Задоволення зростаючих потреб громадян відносно виплати та фінансування програм соціального характеру, які реалізуються публічними адміністраціями;

4. Управління конфліктами з приводу перерозподілу усіх видів ресурсів шляхом виключення окремих соціальних та корпоративних груп впливу;

5. Підвищення професійного рівня спеціалістів у сфері управління публічними ресурсами;

6. Застосування демократичного імперативу відносно необхідності системної оцінки та прогнозування наслідків прийнятих владою законів та регламентуючих актів;

7. Створення адекватного реаліям та викликам соціального ліфта, здатного акумулювати усі види ресурсів, реформувати систему управління та втримувати її від політичної деградації;

8. Політична інтеграція політичної меншості в процес прийняття політико-адміністративних рішень та пов’язане з цим консенсусне управління конфліктами, що виникають внаслідок протистояння більшості.