Світлана Дяченко,
к.держ.упр., доцент кафедри управління
національним
господарством НАДУ
при
Президентові України
На сьогодні боргова проблематика є домінуючою для економічної політики
багатьох країн. І хоча вважається, що країни переважно вже увійшли в
посткризовий період (економічного відновлення), проте це зовсім не означає, що
повністю зникли макроекономічні ризики. Якщо «перша хвиля» глобальної кризи
пов’язувалася з іпотечними ринками США і неконтрольованими фінансами, то
характерною особливістю можливої «другої хвилі» кризи, найвірогідніше, будуть
боргові обвали [3]. Тому на міжнародному рівні активно обговорюється питання
модернізації боргової політики держави й удосконалення управління боргом з урахуванням
уроків недалекого минулого [1, 4].
Вразливими до наслідків світової фінансово-економічної кризи в Україні
виявились і міста, які активно залучали позикові ресурси до другої половини
2008 року. Кризові явища призвели до різкого зростання вартості кредитних
ресурсів, які були залучені органами місцевого самоврядування, за умов
дефіцитності місцевих бюджетів, що в свою чергу призвело до втрати
платоспроможності більшості позичальників та збільшення ризиків дефолтів. З
іншого боку економічне відновлення потребує значних фінансових інвестицій.
Модернізація ключових об’єктів інфраструктури не може бути здійснена на
застарілій основі та в умовах хронічного браку коштів. Тому питання місцевих
запозичень не втрачає своєї актуальності.
Аналіз основних факторів впливу глобальної економічної кризи на ринок
місцевих запозичень України вказує на існування протиріч: між зменшенням
фінансових можливостей органів місцевого самоврядування та збільшенням їх
потреби у фінансових ресурсах для виконання власних функцій в умовах
економічної кризи; між зниженням інвестиційного потенціалу покупців місцевих
боргових інструментів, насамперед, комерційних банків та інституційних
інвесторів, та необхідністю залучати капітал з покращеними параметрами, насамперед,
стосовно вартості та термінів залучення; між загостренням конкуренції на
вітчизняному фінансовому ринку, в першу чергу, з боку держави та нестабільною
позицією органів місцевого самоврядування; між погіршенням параметрів боргового
капіталу, що залучається на фінансовому ринку та необхідністю дотримуватися
встановлених на рівні законодавства обмежень щодо максимальних видатків на
обслуговування боргу [2].
За таких умов міста мають ставити перед собою набагато складніші
питання аніж просто «позичати чи не позичати?», а саме про доцільність таких
запозичень, можливості, які відкриваються у зв’язку з отриманням позики та про
наслідки, пов’язані з обслуговуванням та погашенням боргу. У період економічного
відновлення надзвичайно важливе значення має вибір адекватної стратегії
управління місцевим боргом, оскільки надлишкове запозичення чи його нераціональне
використання можуть призвести до боргової кризи. Політика місцевої влади
повинна забезпечувати утримання розміру місцевих позик в економічно безпечних
межах та оптимізацію структури боргу.
У результаті консультацій МВФ і Шведської боргової агенції було
переглянуто базові підходи до управління ризиками, пов’язаними з державним
боргом, які отримали назву «Стокгольмські принципи» (2010 рік). Згідно цих
принципів борги мають утримуватись на розумному рівні, а витрати на їх
обслуговування повинні бути мінімізовані у середньо- та довгостроковому
періодах. На відміну від традиційних підходів до управління боргом,
пропонується більший акцент зробити на пом’якшенні впливу макроекономічних і
фінансових ризиках. Головні джерела ризиків повинні бути чітко визначені і
підлягати пильному моніторингу [1].
Звісно, ризики від надмірних запозичень органів місцевого
самоврядування можна мінімізувати доволі радикальним способом, взагалі
заборонивши органам місцевого самоврядування запозичати, що, власне, і
відбулось у 2010-2011 роках. Відповідно до Меморандуму між Україною та МВФ щодо
економічної та фінансової політики Міністерство фінансів України повністю
припинило погодження місцевих запозичень (за винятком окремих проектів,
пов’язаних з Євро-2012). Але наслідком таких дій стало, наприклад, згортання
проектів з енергозбереження у містах Острозі та Рівному. Тому для врегулювання
фінансово-економічних проблем застосування механізму лише заборон (обмежень)
місцевих запозичень виявляється недієвим, тільки в поєднанні зі стимуляційними заходами
можливе поступове економічне зростання.
Потрібен системний пошук перспективних проектів розвитку місцевої
інфраструктури, розширення інвестиційного попиту внутрішнього ринку. Для
зменшення навантаження на місцеві бюджети щодо обслуговування здійснених
запозичень доцільно, щоб частина здійснених позик передбачалась на фінансування
інвестиційних проектів, що забезпечені доходами від їх реалізації, так званих
“об’єктів, що самофінансуються”. Управління такими проектами передбачає
застосування технології проектного фінансування. Коли кошти залучаються не на
загальні потреби місцевого самоврядування, а для реалізації певного проекту,
тоді члени територіальної громади усвідомлюють доцільність позики, а для
кредиторів створюються кращі передумови їх повернення. Місцеві запозичення саме
на такі цілі надають змогу не тільки розширити комунальну інфраструктуру, але й
суттєво зміцнити загалом матеріально-фінансову базу муніципалітетів за рахунок реалізації
прибуткових проектів. Такі запозичення спрямовуються не стільки на розв’язання
локальних проблем, скільки на вирішення стратегічних завдань, що дають змогу
досягнути якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого
самоврядування.
Враховуючи наслідки кризи, в тих муніципалітетах, де доходи місцевого
бюджету нині не можуть покривати заплановані видатки, задля уникнення
дефолтових ситуацій Міністерство фінансів України все-таки має дозволити
провести рефінансування шляхом додаткових випусків облігацій внутрішньої
місцевої позики та реструктуризації боргових зобов’язань. Але включення таких
запобіжних механізмів не повинно набувати системного характеру, а
застосовуватись лише в екстремальних випадках по відношенню до міст, які
виявились найбільш вразливими до дії зовнішніх і внутрішніх шоків.
Важливим напрямом державного регулювання розвитку
ринку місцевих запозичень має бути створення сприятливих умов для потенційних
інвесторів, які б вкладали кошти у боргові інструменти органів місцевого
самоврядування. Для розширення кола інвесторів у муніципальні цінні папери та
включення до економічного кругообігу заощаджень громадян, суттєва частина яких
сьогодні вилучена з банків, важливе значення має залучення до таких операцій
саме фізичних осіб. На відміну від зарубіжних країн, в Україні індивідуальні
інвестори як учасники ринку місцевих запозичень практично відсутні. Основною
групою інвесторів на цьому ринку є юридичні особи (тобто ті, що купують і
тримають муніципальні облігації у власному портфелі цінних паперів), серед яких
найбільш чисельну групу складають комерційні банки. Їх частка на ринку муніципальних
запозичень складає понад 2/3. Основними причинами такого стану є невисокий
рівень довіри до органів місцевої влади, низький ступінь інформованості
населення щодо можливостей фондового ринку, нестабільність та високий рівень
інфляції.
Для надання стимулів інвесторам-фізичним
особам для вкладання коштів у облігації внутрішньої місцевої позики, муніципальні
облігації мають бути з плаваючою відсотковою ставкою, прив’язаною до темпів
інфляції. Введення такого типу боргових зобов’язань збільшить довіру фізичних
осіб до інструментів, захищених від інфляційного знецінення. І хоча доходність
за облігаціями місцевої позики дещо менша, в порівнянні з банківськими
депозитами, важливою перевагою перших є те, що громадянин бачить результат
своєї інвестиції, оскільки органи місцевої влади залучають кошти для реалізації
певної програми (будівництво житла, доріг, транспортних споруд, лікарень, шкіл,
енергозбереження тощо). В цьому аспекті дуже важлива і активна громадянська
позиція кожного члена територіальної громади – інвестувати в розвиток свого
рідного міста для блага майбутніх поколінь.
І ще одне, щоб інвестування коштів в облігації
внутрішньої місцевої позики було привабливішим, порівняно з іншими фінансовими
інструментами, доцільно звільнити процентний дохід за облігаціями місцевої
позики від оподаткування податком з доходів фізичних осіб. Так, на сьогодні в
Україні для фізичних осіб процентний дохід за облігаціями підлягає
оподаткуванню за ставкою 5 %. Що правда, новий податковий кодекс цю ставку втричі
скоротив, у порівнянні із попереднім. Звісно, це позитивний момент, але, як
показує іноземний досвід, повне звільнення доходу за облігаціями місцевої
позики від оподаткування надає цьому інструменту неабияких переваг.
Отже, для реанімації ринку місцевих запозичень
в Україні необхідно розробити якісно нову боргову політику, в центрі якої:
досягнення економічно безпечного рівня місцевого боргу. Система управління
місцевим боргом повинна скеровуватися на реалізацію та обслуговування
перспективних інвестиційних проектів в галузях інфраструктури, розвитку
інновацій та енергозберігаючих технологій. Місцева влада має залучати членів
територіальної громади до прийняття рішень про місцеві запозичення, проводити
інформаційно-роз’яснювальну роботу, розвивати та посилювати систему ризик-менеджменту,
щоб не наражатись на потенційні загрози. Комплекс державних заходів у цій сфері
має включати запровадження стимулів для місцевого населення інвестувати кошти в
купівлю облігацій місцевих позик шляхом звільнення від оподаткування податком з
доходів фізичних осіб процентного доходу за облігаціями. Впровадження таких
механізмів дасть можливість підвищити інвестиційну привабливість місцевої
облігаційної позики, збільшить коло потенційних позичальників та дасть
можливість знизити вартість боргового капіталу для органів місцевого
самоврядування.
Список використаних джерел
1. Богдан
Т. Сучасні
підходи до управління ризиками державного боргу / Тетяна Богдан // Національна
бібліотека ім. І. В.Вернадського. – 2011. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Vnbu/2011_11/2011_11_4.pdf
2. Гапонюк М.
А. Окремі аспекти боргової політики органів місцевого самоврядування / М. А.
Гапонюк // ДВНЗ «КНЕУ імені Вадима Гетьмана». – 2010. – Режим доступу : http://ir.kneu.kiev.ua:8080/handle/2010/364
3. Юрчишин В. Суперечності пост-кризових перспектив / В. Юрчишин /
Центр Разумкова. – 2011. - Режим доступу : http://www.uceps.org/upload/yurchyshyn_postcrisis_recovery_V-2011.pdf
4. International
Monetary Fund. Managing Sovereign Debt and Debt Markets through a Crisis – Practical
Insights and Policy Lessons / Prepared by the Monetary and Capital Markets
Department. – April 18, 2011. – Режим доступу: http://www.imf.org
