Що таке публічна політика?

Колектив кафедри політичної аналітики і прогнозування

НАДУ при Президентові України

під редакцією : проф., д.політ.н., С.О.Телешуна

к.політ.н., доцент, С.В. Ситник

к.політ.н., доцент, І.В. Рейтеровича

Місце теорії публічної політики в системі суспільних наук. Особливістю сучасного розвитку суспільних наук є їх значне дроблення, виокремлення нових підгалузей наук та відокремлення галузей. Що таке політична наука? Що таке наука з державного управління? Відповіді на ці питання не є усталеними і відображають традиції національних шкіл. Так, згідно з визначення затвердженого Американською асоціацією політичної науки (APSA), політична наука (political science) вивчає органи влади,публічну політику, політичні процеси та системи, політичну поведінку.Підгалузями політичної науки є політична теорія, політична філософія, політична ідеологія, політекономія, політична психологія, політичні дослідження та аналіз, порівняльна політика, міжнародні відносини та інше. В Енциклопедії «Британіка»зазначається, що політична наука займається системним вивченням управління шляхомзастосування емпіричних та наукових методів аналізу. Традиційним предметом вивчення політичної науки є держава,її органи та інститути. Проте сучасний спектр предмету політичної науки значно ширший іохоплює дослідження всіх соціальних, культурних та психологічних чинників, які взаємновпливають на роботууряду і політичногоорганізму.

Енциклопедія«Британіка» дає також визначення державному управлінню як процесу реалізації політики органів державної влади (government policies),зокрема, це планування,організація, керівництво, координація та контроль державних операцій.Державне управління здійснюється державними службовцями, які працюють в державних відомствах та установах на всіх рівнях влади,а також виконуютьширокий спектр завдань. Під державним управлінням мається на увазі передусім реалізація державної політики, в основному,з боку виконавчої влади. Таким чином, державне управління має справу з управліннямдержавними програмами. Проте Енциклопедія «Британіка» не визначає державне управління як окрему галузь науки.

Американські вчені й до сьогодні дискутують стосовно того, яке основне питання дослідження повинно вирішувати державне управління,для того, щоб воно претендувало на статуснауки. Тому якого-небудь усталеного визначення науки«державне управління» не існує. Проте ніхто не заперечує існування практики державного управління, свідченням чого є безліч університетських програм,спрямованих на підготовку магістра державного управління (master of public administration – МРА). Відмінною ознакою сьогодення є тенденція до впровадження комплексних програм. Так, на сьогодні у Гарвардській школі Кеннеді два роки магістерської програми з публічної політики (master of public policy – MPP) передбачають підготовку слухачів на основі формування концептуальних основ і практичних навичок, необхідних для досягнення успіху в системі публічного управління. Вимоги MPP побудовані на фундаменті із трьох методологічних основ: аналіз, управління і керівництво, при цьому базові дисципліни тією чи іншою мірою пов’язані з політичним аналізом. Спеціалісти,які пройшли MPP-програму, володіють навиками у сфері аналізу політики та програм і забезпечують спеціалістам з MPA (адміністрування) реалізацію державних програм. У цілому програма MPP акцентує увагу на систематичному аналізі питань, пов'язаних з публічною політикою та пов’язаними з ними процесами прийняття рішень, у той час як в програмах МРА приділяють більше уваги реалізації державної політики. При цьому деякі університети почали пропонувати комбінований ступінь МППА – «магістр публічної політики та управління». Національний центр статистики освіти (NCES) Сполучених Штатів Америки визначає управління публічною політикою як напрям магістерських програм з вивчення державного управління.

Російські вчені часто цитують Вудро Вільсона, який сказав, що державне управління є найпізнішим плодом політичної науки. Відповідно російська наукова традиція розглядає державне управління і політику (public administration and policy) як галузь політичної науки, предметом якої є організація та діяльність державних органів та пов’язаних з ними установ з приводу задоволення суспільних інтересів. Разом з тим, у Росії державне управління та політика формально відноситься до економічних та юридичних дисциплін.

Чи це самостійні наукові напрями, чи державне управління є підгалуззю політичної науки або управлінської науки – все це є предметом наукових дискусій.Прихильність науковця до тієї чи іншої позиції часто визначається його схильністю збільшувати чи, навпаки, зменшувати вододіл між політикою та управлінням, визначати чи є дихотомія між поняттями «політика» та «державне управління». Так, до 30-х років ХХ ст. вважалося, що політична наука відіграє важливу роль у визначення інтелектуального простору державного управління.Тривалий час домінував інструментальний підхід, який визначав, що політичну науку та державне управління пов’язує політична система, зокрема, процеси«входу» та «виходу» з неї. Й до сьогодні серед науковців є достатньо категоричні твердження науковців, які зауважують, що державне управління є міждисциплінарним гібридом, у якому найбільше запозичень саме з політичної науки.

З початку 1970-х років з’являється концепція під назвою «публічного політичного підходу» до управління(«public policy approach» to administration). Концепція розглядає, якою мірою кожна стадія у розробці і здійсненні політики впливаєна її загальну форму.Природа процесу прийняття рішень починає визначати зміст державного управління. Можливо саме цей період можна умовно вважати часом«народження» теорії публічної політики, яка пов’язала політику з державним управлінням та стала предметом для дослідження в межах відповідних наукових галузей. З цього часу увага науковців концентрується на виробленні публічної політики, яке представляється як складне переплетіння політичних та управлінських процесів у результаті яких відбувається прийняття політичних та управлінських рішень. Політична складова процесу прийняття рішень – це взаємодія політичних акторів, внаслідок якої схвалюється те чи інше рішення.Управлінська – це технічне, інформаційно-аналітичне, інтелектуальне забезпечення процесу. Схема вироблення публічної політики, яка вибудовується,починаючи з ідентифікації проблеми, формування публічного та інституційного порядків денних, обрання тієї чи іншої моделі рішення, формулювання альтернатив рішень, обрання рішення, реалізація, контроль за виконанням, це відображення того як політика впливає на державне управління.

Цілком можна стверджувати, що публічна політика як цілісне явище, як процес, як механізм не може бути повноцінно розкритою в межах лише політичної науки чи державного управління. Концепції та теорії, які використовуються для розкриття природи публічної політики, її аналізу як процесу, належать до різних галузей знання. Сукупність методів, що дають можливість розкривати природу публічної політики, характеризувати її процеси, належать і до соціології (дослідження суспільства, публічної сфер, розподіл суспільних благ), і до психології(поведінка акторів), і до економічної науки (дослідження механізмів колективної дії, суспільного вибору). Дж. Сорос, коментуючи тренди, які мають місце у сучасному глобалізованому світі, вказав, що домінуючу роль в управлінні будуть відігравати соціологія, а психологія, які є більш перспективними у поясненні складних сучасних реалій.

Наукові галузі/ теорії та концепції (у даній таблиці використані теорії та концепції для пояснення сфери публічних справ, подані С.Томсоном і С.Джоном )	Застосування в публічній політиці
Політична наука:
Теорія групової політики	Теорія пояснює державну політику як результат взаємодії груп інтересів, визначає плюралізм та корпоративізм як основні моделі вироблення та реалізації державної політики
Теорія заінтересованих груп	Теорія пояснює мотиви залучення недержавних акторів до вироблення публічної політики, пояснює їх політичні стратегії
Концепція політичного лобіювання	Концепція описує механізми впливу на прийняття політико-управлінських рішень
Концепція політичних мереж	Концепція розкриває форми політичних мереж, формування спільного інтересу в секторальній політиці
Концепція зв’язків з урядовими структурами (GR)	Концепція розкриває механізм політичної комунікації держави, бізнесу та суспільства
Соціологія:
Теорія ресурсної залежності	Теорія пояснює взаємодію з урядом як механізм зниження невизначеностей та збільшення ресурсів заінтересованих сторін
Інституціональна теорія	Теорія пояснює поведінку, обрання стратегії заінтересованою стороною у залежності від інституціонального середовища
Менеджмент:
Ресурсна теорія організації	Теорія пояснює взаємодію з урядом як практику формування стратегічних ресурсів і підвищення власної конкурентоздатності
Поведінкова теорія фірми	Теорія пояснює реакцію (активність, пасивність) фірми на оточуюче середовище (уряд)
Концепція принципал-агентських відносин	Концепція пояснює політичну активність недержавних акторів, шляхом створення своїх агентів всередині державної служби і використання їх у задоволені власних потреб
Економічна наука:
Теорія груп та колективної дії	Теорія дає визначення поняттю «інтерес», пояснює природу політичної активності індивідів, механізм створення та розподілу суспільних та колективних благ
Теорія суспільного вибору	Теорія пояснює політичну активність недержавних акторів як купівлю бажаної публічної політики
Теорія ігор	Теорія пояснює тактику поведінки недержавних акторів у взаємодії з державою з врахуванням поведінки інших як конкурентів у впливі на формування державної політики
Теорія трансакційних витрат	Теорія пояснює природу створення коаліцій і об’єднань спільних зусиль заради досягнення цілей

Складне переплетіння політики та управління, яке й створило публічну політику, сьогодні знаходить своє відображення у сучасних концепціях врядування Governance, New Public Governance, Good Governance, у яких публічна політика виступає як ціль і, водночас, як результат державного управління.Термін «публічна політика» застосовується для означення державної політики країн Європейського Союзу, яка є результатом сумісної діяльності національних та наднаціональних органів управління. Принципи здійснення державного управління, визначені Білою Книгою, базуються саме на засадах публічної політики, яка передбачає взаємодії державних, недержавних акторів та наднаціональних структур. Саме такий механізм формує публічні площадки для прийняття політичних рішень спрямованих на досягнення суспільно значимих цілей.

Визначення публічної політики

Публічна політика (public policy) – заснована на механізмах публічного узгодження

інтересів заінтересованих сторін, політика органів публічного управління, яка спрямована на досягнення суспільнозначимих цілей та вирішення суспільноважливих задач.

Що є спільного та відмінного між поняттями «державна політика» та «публічна політика»?

По-перше,механізм формування – у публічній політиці – це завжди механізми, які забезпечують можливості представлення та узгодження позицій заінтересованих сторін у прийнятті політичного, політико-управлінського рішення. Наприклад, для американців державна політика («publicpolicy»)є «публічною», так як ці механізми вже закладені у так званій плюралістичній моделі формування державної політики. Чи є «державна політика» та«публічна політика» одним і тим самим поняттям? Відповідь на це запитання дає аналіз самого механізму прийняття рішень та програм (вироблення політики), зокрема таких параметрів як:

– спосіб, у який актуалізується проблема і набуває статусу суспільнозначимої;

– наскільки заінтересовані сторони мають можливість користуватися каналами доступу до прийняття рішень;

– чи є ці канали;

– чи існують зворотні зв’язки між суб’єктом і об’єктом прийняття рішень тощо.

Тобто «державна політика» і «публічна політика» можуть як ототожнюватися, так і становити різні поняття в залежності від механізму їх вироблення.

По-друге,публічна політика спрямована на забезпечення суспільного інтересу (на відміну від таких варіантів як «державний інтерес», «корпоративний інтерес», «приватний інтерес»). За певних політичних режимів держава може блокувати та«відмовлятися» від санкціонування певних суспільних інтересів і вони ніколи не набувають статусу публічного інтересу. Завдання публічної політики створити механізми виявлення і забезпечення суспільного інтересу.

По-третє, «державна політика», «державне управління» нині піддаються суттєвим трансформаціям під впливом нових структур суспільних взаємодій (мереж), глобалізації (глобальне управління), інформаційних технологій (електронне врядування). Публічна сфера набуває значимості як платформа взаємодій та вироблення суспільних інтересів,формулювання суспільних цілей та задач. Державна політика перестає бути державною, як такою, і набуває ознак публічності у тому розмінні, що держава визнається актором, що діє та вибудовує свою політику та здійснює управління в публічній сфері.

Варто також відмітити, що особливістю сучасних політичних процесів є значне зростання вимог, які суспільство пред’являє політичній системі. В ситуації, коли органи державної влади не здатні реагувати на існуючі запити, держава все частіше починає перекладати деякі функції на інших недержавних акторів (взяти, для прикладу, сферу надання публічних послуг). Тенденція, яка відображає, що недержавні актори все активніше включаються у процеси вироблення політики, спрямованої на забезпечення суспільних інтересів і задач, стає дедалі відчутною. Це також є зрізом публічної політики.

КРУГЛИЙ СТІЛ «АНАЛІЗ СТАНУ ЗАХИСТУ ПРАВ ЛЮДИНИ В УКРАЇНІ»

12 грудня 2012 року в Національній академії державного управління при Президентові України кафедрою політичної аналітики і прогнозування було організовано круглий стіл до Міжнародного дня прав людини на тему «Аналіз стану захисту прав людини в Україні». У робот круглого столу взяли участь викладачі кафедри, відомі правозахисники та слухачі Академії.

Міжнародний день прав людини, який знаменує річницю ухвалення Генеральною асамблеєю ООН Загальної декларації прав людини 1948 року, відзначають 10 грудня. Декларація прав людини проголошує права особистості, цивільні та політичні права і свободи (рівність усіх перед законом, право кожного на свободу і особисту недоторканність, свободу совісті тощо). Багато країн, зокрема й Україна, включили основні положення декларації в своє базове законодавство і конституції.

Проте на сьогодні в Україні будь-яка людина, яка потрапила до правоохоронних органів, знаходиться у ситуації виняткової беззахисності, оскільки її можуть позбавити правового захисту, побачень із рідними, права задовольнити основні життєві потреби, піддають фізичним, моральним знущанням або навіть тортурам, що є порушенням базових норм  Декларація прав людини. Фактично мова йде про те, що людина позбавлена фундаментальної прерогативи – презумпції безвинності. Відповідно представники силових структур часто користуються цим, переважно для підвищення рейтингу розкриття злочинів, або з метою власного збагачення. В цілому складається парадоксальна ситуація, коли правоохоронці фактично не зацікавлені у об'єктивності та покаранні правопорушників.

За дуже приблизними підрахунками, кожного року нелюдському поводженню в Україні піддаються майже 1000000 осіб. При цьому останнім часом явища безпричинної жорстокості з боку правоохоронців набули масового характеру, оскільки вони, по-перше, неконтрольовані, по-друге, безкарні. Поодинокі резонансні випадки, які підпадають під контроль ЗМІ та громадськості не спроможні радикально змінити ситуацію на краще.

Причинами та основними факторами катувань у правоохоронних органах на сьогодні є:

– «палочна система» у міліції: штучне підвищення показників, за які дають грошові винагороди;

– заохочення та схвалення керівництва;

– визнання «явки із повинною» як доказу вини, що заохочує слідчих до використання катувань задля її отримання;

– низький рівень матеріальної бази та застарілі методи проведення експертиз;

– небажання прокуратури розслідувати випадки катувань;

– низький рівень підготовки слідчих та низький рівень вимог до них перед вступом на службу;

– правова безграмотність затриманих, підозрюваних, свідків;

– відсутність відповідних морально-етичних принципів у міліціонерів та відчуття власної безкарності;

– громадянська байдужість до висвітлених у ЗМІ випадків катувань.

Учасники круглого столу проаналізували діяльність правозахисних організацій в Україні на сучасному етапі, визначили позитивні та негативні особливості нового Кримінально-процесуального кодексу, який набув чинності 20 листопада 2012 року.

Запрошені адвокати презентували низку правозахисних програм та надали практичні рекомендації щодо дій громадян у разі порушення їх прав під час контактів з правоохоронними органами.

Переосмысление мирового экономического порядка

В турецком городе Анталье прошел международный форум «Переосмысление мирового экономического порядка», проводимый в рамках очередного заседания платформы «Диалог Евразия» («ДА»). В его работе приняли участие делегаты из двадцати стран мира, в том числе Казахстана, Австрии, Азербайджана, Беларуси, Китая, Франции, Германии, Индии, России, Турции, Украины, США и Евросоюза. 

Украину представлял заведующий кафедрой политической аналитики и прогнозирования НАГУ при Президенте Ураины д-р политических наук профессор С.А.Телешун.

Обсуждение проблем глобальной экономики строилось не столько на макроэкономических выкладках, сколько на поиске нравственной и духовной основы для строительства экономики «с человеческим лицом». Не случайно в форуме, который традиционно собирает представителей творческой интеллигенции, приняли участие ученые-экономисты с мировым именем. Один из них, вице-премьер по вопросам экономики и финансов правительства Турции Али Бабажан, которого считают автором успешного противостояния турецкой экономики глобальному кризису, прямо заявил, что в основе нынешних финансовых потрясений лежит безответственное поведение на рынке крупнейших мировых финансовых игроков, и призвал немедленно приступить к поиску своеобразной этики экономического поведения. 

Участники собрания обсудили также вопросы реструктуризации глобальных институтов, синхронизации и конкуренции в бизнесе и политике, создания социально справедливой глобальной экономики с учетом эффективности региональных экономических альянсов. В рамках главной темы форума – экономика и нравственные ценности – рассмотрели и обменялись мнениями о роли религии в глобальном экономическом кризисе.

ПОШУК СТРАТЕГІЙ ПОЛІТИЧНИХ ВЗАЄМОДІЙ У ГЛОБАЛЬНОМУ СВІТІ

Ситник Світлана Володимирівна,
кандидат політичних наук, доцент,
доцент кафедри політичної
аналітики та прогнозування
Національна академії державного
управління при Президентові України

22-24 листопада 2012 р. в Москві проходив Шостий Всеросійський конгрес політологів "Россия в глобальном мире: институты и стратегии политического взаимодействия», організований Російською асоціацією політичної науки (РАПН). Як заявили організатори, у роботі Конгресу взяли участь 1324 чоловік. Учасники конгресу представляли більше 60 регіонів Росії, 17 інститутів РАН, 102 державних університети та академії, більше 30 недержавних навчальних закладів, аналітичних центрів та були представлені 33 зарубіжні країни (зарубіжних учасників було 61 чоловік).

Відкриваючи пленарне засідання Конгресу політологів, президент Російської асоціації політичної науки О.В. Гаман-Голутвіна у своєму виступі відмітила, що особливістю політичних процесів та загальною тенденцією в реалізації державного управлінні є перехід від адміністрування до публічної політики. З виступу очільника Асоціації та гостей заходу, які представляли не лише наукові кола, а й державні та недержавні структури та організації, не можна було не помітити, що сьогодні визріває потреба у реалізації принципів публічної політики в державному управлінні. Так, перший заступник міністра закордонних справ А. Дєнісов підкреслив значимість взаємодії органів державної влади, експертного співтовариства та громадянського суспільства у підготовці та прийнятті політичних рішень. За співпрацю науковців і державної влади виступив також заступник міністра освіти І. Федюкін заявивши, що міністерство, яке він представляє, готове позбавитися ролі органу наглядача та стати сервісним департаментом для РАПН. Звісно, що у виступах на подібних заходах більше декларативності, між тим навіть побіжний аналіз заявлених учасниками тем доповідей вказує на те, що публічна політика є одним з найбільш актуальних предметів наукових досліджень, а це, в свою чергу, вказує на визнання її потенціалу та затребуваності як способу побудови відносин між державою та суспільством.

Ректор Московського державного інституту міжнародних відносин Міністерства закордонних справ Росії (МДІМВ МЗС Росії), який приймав у своїх стінах учасників Конгресу, академік А. Торкунов, підняв питання розкриття потенціалу та використання у державних цілях ресурсу наукових співтовариств політологів, економістів, міжнародників, соціологів тощо. Також акцентував увагу на тому, що МДІМВ ставить за ціль підвищити рейтинг вузу у тому числі за рахунок публікацій викладачів закладу у міжнародних журналах SCOPUS. На тлі дискусій у вітчизняних наукових колах стосовно наказу МОНМС №1112 від 17 жовтня 2012 року «Про опублікування результатів дисертацій на здобуття наукових ступенів доктора і кандидата наук», який, по суті, став адміністративним інструментом досягнення завдань підвищення якості і популяризації вітчизняної науки, досвід московських колег є достатньо цікавим у тому плані, що в основу реалізації цілей покладено мотиваційну складову. Так, для молодого вченого до сорока років МДІМВ створює умови реалізації, а це безкоштовні тренінги з опанування техніки написання наукової статті згідно вимог реферативних журналів, а також премія в розмірі 5 тис. дол. у разі публікації.

Директор Інституту США і Канади РАН академік РАН С.М. Рогов у своєму виступі відзначив, що системні кризи є особливістю сьогодення. Зокрема, аналізуючи причини тотальних кризових явищ в США він вказав, що в основі існуючих проблем є те, що «зламався» механізм створення робочих місць і це дає безпрецедентно низьке економічне зростання на рівні 1-1,5% і збільшення дефіциту бюджету (9% ВВП). Останні президентські вибори в США продемонстрували небувалий розкол і зайвий раз довели, що двопартійна система переживає період трансформації. Глобальними є і соціальні зміни в американському суспільстві – лише 53% американців перебувають у шлюбі, 20% є невіруючими.

Декан Школи політики та міжнародних відносин Кентського університету (Великобританія) Річард Саква, підсумовуючи сказане попередніми виступаючими, вказав на те, що є загальні проблеми, які нині характерні як для розвинених демократій, так і для перехідних суспільств. Так само як і для Росії, для Великобританії також є актуальними проблеми медіакорупції, проблеми ідентичності, комерціоналізації освіти, проблема груп інтересів. Відповідно науковці, об’єднуючи спільні зусилля, мають вирішувати як відновити соціальний порядок, як подолати кризу субсистем, як вирішити проблему відтворення політичного класу та боротися з тими рисами імітаційної демократії, яка дедалі частіше проявляються сьогодні.

На спеціальному засіданні з питань публічної політики науковцями піднімалися питання стосовно її ролі в процесах системної модернізації Росії. Л.І. Ніковська (Інститут соціології РАН) відмітила, що публічна політика в Росії відтворюється у просторі конфлікту, і в свою чергу, публічно-політична участь громадян і структур громадянського суспільства стають одним із основних дієвих механізмів політичного управління конфліктом. В.М. Якимець (Інститут системного аналізу РАН) відмітив, що в нинішніх умовах ресурс «управляемой демократии» вичерпано, так як надлишкова «вертикалізація влади» почала сама все більше генерувати соціально-політичні дисфункції.

У межах конгресу відбулася низка презентацій наукових праць. Зокрема, цікавими для слухачів спеціальності «Публічна політика та управління» можуть стати наукова монографія «Партийная и политическая система России и государственное управление. Акутальный анализ» (под.ред. С.С.Сулакшина), у якій розкривається не лише стан функцій зв’язку політичної системи і державного управління в сучасній Росії, а й проаналізовано особливості взаємодії недержавних інститутів політичних систем та органів державного управління європейських країн та США.

У багатьох доповідях учасників конгресу звучала ідея необхідності пошуку моделі оптимізації взаємовідносин держави, бізнесу та громадянського суспільства. Більшість науковців схиляються до тієї точки зору, що розвиток політичних процесів повинен базуватиметься на балансі противаг і конструктивній взаємодії цих трьох основних акторів. Показовою у цьому плані стала презентована книга «Государство, бизнес, общество: теории и российские реалии» (под. ред. Л.Е. Ильичёвой), яка включила представлені на конгресі доповіді з даної тематики.

Професор Санкт-Петербурзького університету Л.В. Сморгунов презентував свою чергову наукову працю «В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в ХХІ веке». У монографії розкриваються сучасні тенденції в розвитку теорії та практики державного управління, зокрема актуальна нині проблема керованості (governability). Автор формулює ключову тезу, яка повинна складати зміст управління в нинішній час – «від постачання до координації», відповідно сучасна держава – це «координуюча держава.

Питання та проблеми, які мають місце в політичних процесах і процесах державного управління, які піднімалися та висвітлювалися на спеціальних засіданнях та круглих столах у рамках організованого конгресу, зайвий раз підкреслювали значення механізмів публічної політики у їх вирішенні.