к.держ.упр., доцент кафедри
управління
національним господарством Національної
академії
державного управління при Президентові України
Питання позикового
фінансування на рівні місцевого самоврядування все активніше обговорюється і
перебуває в центрі уваги дослідників у галузі державного управління
господарськими процесами. Важливою складовою системи державного регулювання
місцевих запозичень в Україні має стати унормування комплексу проблем у випадку
дефолту, тобто стану, коли орган місцевого самоврядування стає неспроможним виконувати
свої боргові зобов’язання. Негативними явищами, пов’язаними з дефолтовим станом
є: накопичення кредиторської заборгованості місцевих бюджетів за іншими
бюджетними програмами, збільшення соціальної напруженості внаслідок позбавлення
місцевих жителів базових соціальних послуг, погіршення інвестиційного клімату у
країні та зниження обсягів приватного інвестування.
Механізм вирішення
проблем неплатоспроможності органів місцевого самоврядування має розглядатись
як важлива складова системи державного регулювання ринку місцевих запозичень.
Навіть якщо рідко застосовуватиметься, він формує реалістичні очікування про втрати
від дефолтів і стимулює зацікавлені сторони до вирішення фінансових проблем органів
місцевого самоврядування і недопущення стану банкрутства.
На сьогодні в Україні
питання дефолту органів місцевого самоврядування не врегульовані вітчизняним
законодавством. Однак, оголошення дефолту за місцевим запозиченням вже мало
місце в Україні стосовно облігацій внутрішньої місцевої позики міста Одеси,
випущених у 1997 р. У деяких проспектах емісій облігацій місцевих позик,
випущених в Україні, емітенти зазначають можливість оголошення дефолту та
порядок дій при цьому, посилаючись на застосування норм Закону України «Про
відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» [3]. Однак,
такі посилання на зазначений закон не є правомірними з огляду на те, що він
встановлює умови та порядок відновлення платоспроможності суб’єкта
підприємницької діяльності – боржника або визнання його банкрутом та
застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог
кредиторів. Під боржником закон визначає саме суб’єкта підприємницької
діяльності. Відповідно до Господарського кодексу України підприємницькою є
господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і
соціальних результатів та з метою одержання прибутку [1]. При цьому держава,
органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб’єктами
підприємницької діяльності. Таким чином, відносини, що виникають при
невиконанні боргових зобов’язань органом місцевого самоврядування потребують
спеціального правового регулювання.
Публічна
природа послуг, що надаються органами управління, пояснює фундаментальну
відмінність публічного банкрутства від банкрутства суб’єкта підприємницької
діяльності. Якщо останні можуть самостійно порушувати справи про визнання себе
банкрутом, цей шлях недоступний для органів місцевого самоврядування. Коли
суб’єкт підприємницької діяльності стає банкрутом, усі його активи є предметом
накладання арешту і забезпечення вимог кредиторів. Можливості кредиторів
накласти арешт на активи органів місцевого самоврядування значно обмежені. Це зумовлюється, у першу чергу, особливістю
діяльності органів місцевого самоврядування, а саме – задоволенням суспільних
потреб, а також специфічним суб’єктом права комунальної власності, яким є
територіальна громада. Конституція України поклала на державу обов’язок
забезпечувати захист прав усіх суб’єктів права власності, соціальну
спрямованість економіки [2]. Право
комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних
умовах з правами власності інших суб’єктів.
Водночас, важливим
аспектом гарантій за місцевими запозиченнями має бути законодавче забезпечення
прав кредиторів у ситуаціях дефолту органів місцевого самоврядування. Кредитор
має бути впевнений у захищеності своїх прав та поверненні інвестованих коштів у
випадку настання неплатоспроможності емітента. Зазначене зумовлює потребу в
розробці і закріпленні в спеціальному законі механізму врегулювання ситуацій
дефолтів органів місцевого самоврядування за здійсненими запозиченнями.
Механізм
врегулювання дефолтів покликаний заохочувати до добровільного (досудового)
ведення переговорів між кредитором і боржником у випадку загрози банкрутства.
Банкрутство має розцінюватись сторонами місцевих запозичень як украй небажана
ситуація, за якої всі зазнають втрат, а тому, знаючи про ці наслідки, мають
докладати зусиль для попередження подібних ситуацій. За таких обставин, чіткі й
передбачувані правила щодо пріоритетності відшкодування боргів полегшують
боротьбу між кредиторами. Вони підвищують втрати від неякісної оцінки ризиків
перед здійсненням запозичень або інвестуванням коштів у боргові зобов’язання
органів місцевого самоврядування і таким чином підвищують результативність
обмежуючих інструментів державного регулювання ринку місцевих запозичень.
Загалом у
світовій практиці існують два альтернативні підходи до врегулювання
муніципальних дефолтів: судовий і адміністративний. Крім того, можливі різні
комбінації елементів цих двох підходів. Для України в умовах недосконалої
судової системи та з огляду на унітарний державний устрій на сучасному етапі,
найбільш прийнятним є застосування адміністративного врегулювання ситуацій
дефолту органів місцевого самоврядування з деякими елементами судових процедур
у певних випадках. Функції представництва центрального уряду при цьому мають
покладатись на Міністерство фінансів України, яке повинно приймати ключові
рішення щодо затвердження плану реструктуризації місцевого боргу, визначення
обсягів фінансової підтримки з державного бюджету та інших питань.
Безпосередній нагляд за виконанням плану реструктуризації боргу можуть
здійснювати місцеві органи Державного казначейства України, на які покладається
касове обслуговування відповідних місцевих бюджетів.
Механізм
врегулювання дефолтів за місцевими запозиченнями має включати три ключові
елементи: 1) визначення суб’єкта, який ініціює або приймає рішення про його
застосування; 2) коригування бюджету органу місцевого самоврядування – боржника
для забезпечення відповідності видатків доходам і запозичень – здатності
обслуговувати борг; 3) процедури переговорів між боржником і кредиторами щодо
реструктуризації боргових зобов’язань і потенційного їх зменшення. Зазначені
елементи механізму врегулювання дефолтів за муніципальними позиками мають бути
закріплені у спеціальному законі про місцеві запозичення (гарантії).
Для
України при застосуванні адміністративного врегулювання рішення про оголошення
дефолту органу місцевого самоврядування повинно приймати Міністерство фінансів
України. Відповідне подання до Міністерства фінансів України про порушення
боргових зобов’язань можуть робити органи місцевого самоврядування або
кредитори.
У
законодавстві слід передбачати набір можливих коригувань бюджету в разі
дефолту, наприклад нормативне закріплення (у Бюджетному кодексі) переліку
захищених статей, що не можуть бути скорочені. Крім того, у законодавстві має
обов’язково міститися заборона на позикове фінансування операцій з
обслуговування існуючих боргів. Таким чином, стане неможливим збільшення
боргового навантаження на місцеві бюджети в майбутньому внаслідок
обслуговування все більших боргів.
Органи
місцевого самоврядування не можуть бути обмежені в правах затверджувати місцеві
бюджети. Однак у ситуаціях дефолту вони мають дотримуватись норм законодавства
щодо коригування місцевих бюджетів. У разі невиконання цих норм місцеві органи
Державного казначейства можуть перевіряти рішення про місцеві бюджети і не
виконувати доручення на здійснення видатків, якщо вони підлягають скороченню
або взагалі не фінансуються у ситуації дефолту.
Для
реструктуризації боргу за місцевими запозиченнями орган місцевого
самоврядування має розробити відповідний план, який представляється кредиторам
і Міністерству фінансів України. План, крім зміни істотних умов запозичення, має містити
обґрунтування графіка надходжень до місцевого бюджету, за рахунок яких будуть
погашатися зобов’язання, та фінансування обов’язкових видатків. Потрібно
передбачити можливість погодження плану реструктуризації навіть у разі
недосягнення консенсусу між усіма кредиторами, наприклад, якщо на нього
погоджуються кредитори, які в сукупності володіють понад 50% всіх боргових
зобов’язань боржника. Погоджений з кредиторами план підлягає обов’язковому
затвердженню Міністерством фінансів України. Кредитори, які не погоджуються на
план реструктуризації, можуть звертатись до суду в загальному порядку.
Підсумовуючи
викладене, варто зауважити, що розробка механізму врегулювання дефолтів за
місцевими запозиченнями повинна корелюватись з іншими суспільно-економічними
реформами. Запровадження механізму банкрутства вимагає й розробки процедур
проведення експертиз фінансового стану органів місцевого самоврядування та
формування системи незалежних судів (якщо буде застосовуватись судове
врегулювання боргових зобов’язань). Потрібно передбачити створення спеціальних
інституцій, які б виконували функції складання планів реструктуризації місцевих
боргів. Система міжбюджетних відносин потребує трансформації у напрямі
збільшення фіскальної автономії органів місцевого самоврядування і розширення
власних доходів. Та все ж, на нинішньому етапі розвитку місцевого
самоврядування, фінансових ринків, системи публічних фінансів в Україні саме
запропонований механізм буде найбільш адекватним і дієвим, його закріплення у
національному законодавстві дозволить підвищити ефективність регулювання ринку
місцевих запозичень.
Список використаних джерел
1.
Господарський кодекс України : Кодекс України від 16.01.2003
№ 436-IV (із зм. і доп.) : Офіц. Текст. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/%D0%B3%D0%BE%D1%81%D0%BF%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9
2.
Конституція України : Закон України від 28.06.1996 №
254к/96-ВР (із зм. і доп.) : Офіц. Текст. [Електронний ресурс] – Режим доступу
: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%86%D1%96%D1%8F
3.
Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його
банкрутом: Закон України від 14.05.1992 № 2343-XII (із зм. і доп.) : Офіц.
Текст. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2343-12
Немає коментарів:
Дописати коментар